This 2019 edition of The Military Balance is published 60 years after it fist appeared as an 11-page pamphlet in late 1959. The international security environment is again as uncertain today as it was then. Great-power competition still dominates contemporary Western policy discussions, but now it is not only Moscow's actions that generate attention. China perhaps represents even more of a challenge, as it introduces yet more advanced military systems and is engaged in a strategy to improve its forces' ability to operate at distance from the homeland. At the same time, while Western armed forces - particularly after Russia seized Crimea in 2014 - are refocusing on more traditional security challenges, though characterised by disruptive new elements, they are having to do this alongside, not instead of, the range of post-9/11 tasks.
The threat from terrorists persists, as does the impact of conflict and instability in Africa. And while the war in the Middle East against the Islamic State, also known as ISIS or ISIL, might have succeeded in eradicating its territorial base, ISIS could revert to insurgent tactics. Meanwhile, the civil war in Syria grinds on, with the regime in the ascendant. Tentative diplomatic progress at the end of 2018 raised hopes that the effects of the conflict in Yemen might be alleviated, if not an immediate end brought to the war. In Asia, the unexpected North Korean moratorium on missile testing led to renewed diplomatic contact on the peninsula, and between Pyongyang and Washington. However, although summits continued, there remained no progress on the issue of North Korea's denuclearization. In Europe, NATO's eastern members worry about Russia, while simmering conflict continues in eastern Ukraine. In late 2018, Russia began flexing its muscles once more, this time in the Sea of Azov.
Defence spending
In early April 2019, NATO foreign ministers are due to convene to mark the Alliance's 70th anniversary, just days after the United Kingdom's scheduled departure from the European Union. They will celebrate the Alliance's accomplishments, though likely be aware that while external actors may be bent on undermining Euro-Atlantic cohesion, uncertainty also comes from within. US President Donald Trump returned to a familiar theme at the July 2018 NATO summit. The US, he said, `might do its own thing' unless European allies started spending more on defence. Although defence spending in NATO's European members grew by 4.2% in 2018, it is likely that Trump will, at the Alliance's anniversary gathering, again press Europe to spend more. In mid-2018 he said that European states should increase defence spending to 2% of GDP `immediately'. As of late 2018, doing this would mean that NATO European states would have to fid an extra US$102 billion, on top of the amount they currently spend.
Global defence spending in 2018 amounted to over US$1.67 trillion. This was an increase of more than US$80bn over the previous year and reflected higher spending in Western states, notably the United States. Indeed, the US has driven the global rise in spending, with a 5% real-terms budget increase between 2017 and 2018; in 2018, the US accounted for 45% of the global increase in defence spending, in constant 2010 dollars.
China sets the pace
China's military modernisation has been striking for the speed of development and breadth of its ambition to modernise the People's Liberation Army by 2035 and create `world-class forces' by 2049. This ambition is supported by defence spending that has been on a relentlessly upward trajectory. Between 1998 and 2018, China's official defence budget grew, on average, annually by 10% in real terms. Between 2017 and 2018, there was a slight deceleration caused by slower economic growth, but the defence budget still grew year-on-year by nearly 6%.
Naval shipbuilding is focusing more than before on large, high-capability surface combatants. Indeed, Chinese naval capability is entering a new phase, designed to facilitate long-distance operations and heighten operational tempo. The simultaneous launch of two Type-055 cruisers in June 2018 meant that four had been launched in just over a year, and at least four more are under construction. China's fist indigenous aircraft carrier began sea trials in 2018, as did the fist Type-055. The carrier is based on the Liaoning, formerly a Soviet vessel: China's next carrier looks set to be its fist truly domestic design, with improved capability to undertake more conventional carrier operations.
China's air force, meanwhile, continues to improve its capacity for tactical air combat. Testing of the Chengdu J-20 heavy fihter continued in 2018 and entry into front-line service seems closer. It appears that the PL-15 extended range active-radar-guided air-to-air missile (AAM) has started entering service. Likely fitted with an active electronically scanned array seeker, it marks a considerable improvement in the air force's AAM inventory. Furthermore, China's long-rumoured next-generation bomber moved closer to public recognition, when the H-20 designation was mentioned in state-controlled media in 2018.
China is making these moves during a time Beijing terms a `strategic opportunity'. It has decided that any risk involved in implementing these changes is worth bearing now, because the danger of major conflict with a large power is relatively low. As a result, Beijing hopes that when this period of strategic opportunity ends, its armed forces will be able to match or even outmatch those of peer competitors. For the moment, though, China's military power remains latent and there are still areas of weakness, such as in anti-submarine warfare and amphibious operations. However, China continues to take strides towards addressing these deficiencies and is engaged on an improved training and exercise regime enabling it to test operational capability, as well as assess progress towards its modernisation goals.
Russia matters
Russia too remains a focus of Western security concern, not only because of its own military-modernisation programme but also because of its use of military power in seizing Crimea; its continued and sometimes provocative military behavior in the Euro-Atlantic area; and continuing support for the Syrian regime of President Bashar al-Assad. New airborne forces formations were activated in Crimea, a key air base was modernised and S-400 (SA-21 Growler) air-defence system replaced the previous S-300 (SA-10 Grumble/SA-20 Gargoyle) on the peninsula. The S-400 system has increased Moscow's potential reach in the Black Sea region.
There has been renewed interest from Moscow in nuclear and dual-capable weapons systems. The Avangard hypersonic glide vehicle reportedly entered series production in 2018, while Russia also revealed the Burevestnik (SSC-X-9 Skyfall) nuclear-powered cruise missile. So far, two batches of the SSC-X-9 have been manufactured and tested, with only limited results. More successfully, and less publicly, Moscow is assessed to have continued to deploy the 9M729 (SSC-8 Screwdriver) ground-launched cruise missile. The SSC-8 is the cruise missile that, Washington said, led it at the end of 2018 to initiate the 60-day formal withdrawal process from the 1987 Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty. But economic challenges mean that Russia's defence acquisitions have slowed in recent years. In contrast, because of more consistent increases in its defence spending, China does not face the same restrictions.
Ways of war
Advanced military systems and technical knowledge continue to spread. Some of these systems, such as hypersonic weapons, might hold at risk distant targets previously deemed safe; they might also compress the decision space for the defending force. Armed forces are looking to develop capabilities in other areas like cyber, space, robotics, directed energy and quantum technologies. China, for instance, has a national plan to develop artificial intelligence technology and is accelerating moves to improve civil-military integration.
Western states are reassessing previously held assumptions of advantage; for instance, that access to the global commons and freedom to operate in the electromagnetic spectrum are uncontested. They still retain an edge over adversaries, but the gap is narrowing. The pace of change may mean that in future, advantages - if they exist at all - may be held only fleetingly, before the other side catches up.
Western states can try to stay ahead by investing significantly in research and development and by boosting ties with the commercial high-technology sector. But in the West this is not always a smooth process. Faster acquisitions processes and improved coordination between armed services over military procurements might improve the speed with which systems are fielded. Innovation could be improved so that the urgency of operational innovation is maintained in peacetime, and that risk-taking in innovation is encouraged. In addition, more highly qualified people need to be recruited and retained by armed forces, which also need more flexible career structures.
Another approach is to accept this situation: not just that contestation is normal but that there is an increasingly level playing field. Western states could look to adapt plans and capabilities to this reality. One way would be to create `moments of advantage', where rapidly focused military power across all domains could create operational overmatch even in an environment that is routinely contested. This idea is associated in the US with the multi-domain-battle concept.
Whatever strategies may be pursued, armed forces need also to plan on the assumption that their networks will be targeted by adversaries and that jamming and, more insidiously, spoofing, may become routine. They also need to become used to operating in a consistently contested information environment. Indeed, this may be more apparent as innovative adversaries seek to achieve strategic effect by operating below the threshold of war; attacks may happen as much in peacetime as in war. More resilient weapons and networks may help, enabling troops to fight in a degraded electromagnetic environment, but so too will better training and ensuring that the lessons of recent wars are not lost: the next fight might be at range and over the horizon, but it might also be urban.
Russia is a worry for Washington, but perhaps not so much in the long term. For the US, the `pacing threat' in the 2025-30 time frame remains China. Signs of Washington's concern were again evident in 2018. US Air Force chiefs began publicly advocating that squadron numbers increase to 386 by 2025-30; this came just a couple of years after US Navy leaders advocated that the fleet increase to 355 ships. One reason for this is that, in the Asia-Pacific, the US is aware it faces the `tyranny of distance'.
It is clear that China's military modernisation is leading others to reassess their own plans. Some states in the Asia Pacific, such as Australia and Japan, are reshaping their procurements to include more advanced weapons systems, including next-generation combat aircraft, advanced air defence weapons and better submarines. China fields - and is developing - a range of weapons that would complicate the planning of armed forces trying to enter the South China Sea, particularly under combat conditions. While China may have halted its land-reclamation and island-building programme in the South China Sea, it has instead concentrated on building up facilities and weapons on features there, implicitly exerting pressure on both its near neighbors and other regional states looking to exercise freedom of navigation.
China's modernising armed forces are being seen more often in more places. But while they may be engaged on a wider range of missions, they are still developing and remain operationally untested. China may have arrived strategically, but it has yet to arrive militarily. However, the progress it is making towards fielding better-equipped and -trained armed forces means that day continues to grow closer.
Domain trends
Defence economics
Global defence spending picked up by 1.8% in real terms between 2017 and 2018. The rise in 2018 was driven by the United States, which increased its defence budget by 5% in real terms between 2017 and 2018. The US thereby accounted for 45% of global defence-spending increases in 2018.
As a result of this increase, global military expenditure has bounced back from its low point in 2014, when lower energy prices led oil and gas exporters in particular to curb their defence outlays.
There is still a serious lack of transparency over military expenditures in the Middle East and North Africa. There is no assessment available for conflict-afflicted countries (Libya, Syria, Yemen) or particularly opaque states (Qatar, UAE), while data is unreliable for other countries in the region (Bahrain, Oman, Saudi Arabia) because of lack of detailed publicly released information and likely off budget funding.
According to available data, Middle Eastern states continued to dedicate the largest share of GDP to defence and security by a wide margin. Among the world's top ten defence spenders by share of GDP, eight were from the Middle East (Algeria, Iran, Iraq, Israel, Jordan, Kuwait, Oman and Saudi Arabia), ranging from more than 4% to 11% of GDP. This reflects security concerns in a conflict-torn region but also over-prioritization of defence compared to other policy sectors. The rest of the top-ten list comprises other states facing security challenges - Afghanistan and Mali.
Defence-related revenue for eight out of the ten defence focused Chinese state-owned enterprises indicates that, in 2016, seven of these were in the top 20 of the world's largest defence firms. Three of these - China South Industries Group Corporation (CSGC), Aviation Industry Corporation of China (AVIC) and China North Industries Group Corporation (NORINCO) - appeared in the top ten.
Land
Armoured fighting vehicle inventories are being modernised rather than simply replaced. The high cost of producing new designs, in light of the quantities required, has resulted in many new vehicle programmes being delayed or cancelled. This has led many countries to instead upgrade and extend the life of existing platforms rather than replacing them.
Armoured utility vehicles, cheaper and less complex than traditional land platforms, are continuing to prove popular with armies engaged in operations against asymmetric adversaries and with nascent armoured-vehicle manufacturers, as they offer a cheaper entry point into the market.
The proliferation of surface-to-surface conventional ballistic- and cruise-missile capabilities continues, albeit slowly, as states see them as usefully cost-effective ways to hold at risk the military and civilian targets of stronger potential adversaries. In turn, this trend is helping to drive rising interest in missile-defence systems.
Development work continues on advanced unmanned ground vehicles. However, initial military interest seems more directed towards unmanned or optionally manned logistics and support vehicles, rather than in the development of combat platforms.
The renewed possibility of high-intensity conflict with peer competitors continues to preoccupy Western armies, though the operations on which they are currently engaged largely consist of training, logistics and fires support to local actors. At the same time, they are increasingly aware that the growing trend of urbanisation may make future combat increasingly challenging. Adequately addressing this will require more investment in bespoke, including urban, training facilities.
Maritime
There is an increasing emphasis on blue-water capabilities. Power-projection capabilities, such as amphibious and land-attack capabilities, remain in demand and will continue to spread, but there is a renewed focus on the ability to engage at sea as well as from the sea. In turn, the growing complexity of the maritime domain is leading to a general rise in capability requirements for naval vessels, particularly for principal surface combatants like frigates, but also for smaller surface combatants and patrol vessels.
Navies, particularly long-established forces, are emphasising the need to boost ship numbers, following years of fleet reductions. This is driven by a more complex and competitive maritime domain and is leading states to examine ways not just of increasing new procurements but also sustaining existing capabilities in service for longer.
The proliferation of submarine capabilities is driving a new or renewed focus on anti-submarine capabilities. This is shifting the emphasis not only of procurements but also of training and deployments compared to recent experience.
The proliferation and renewal of conventional offensive capabilities continues, particularly of anti-ship missiles. This will drive requirements for new means of distributing offensive capabilities ever more widely among fleets. At the same time, the increased missile threat is driving greater interest in maritime missile defences, and investment in this area will likely increase.
There is increased interest in introducing innovative capabilities in the maritime domain, such as uninhabited and directed-energy systems; a number of these systems have started to be fielded and this will likely increase in pace. This will inevitably influence judgments over fleet composition and employment.
Aerospace
Very high-speed glide vehicles and cruise missiles are being pursued by China, Russia and the United States as a means of countering missile defences. Russia could field a hypersonic glide vehicle, the Avangard, as early as 2019. Several other countries, including France, India and Japan, are also exploring the possible development of weapons capable of hypersonic (Mach 5+) speed. "Russia and the US are looking to break a speed barrier that has limited the maximum speed of helicopters for almost 50 years. Both countries have high-speed designs in flight-test, both exploring different means of raising significantly the top speed of new designs.
Although the US and partner nations are introducing into their inventories the F-35 fihter/ground-attack aircraft, several are also extending the lives of the previous aircraft `generation'. This is in part due to F-35 programme delays and, in the US in particular, the annual rate of acquisition. Lower funding for this than originally planned has led the air force to extend the life of some of its fighter fleet, including the F-16C/D.
Several air forces are in the process of revamping their air-to-air missile (AAM) inventories. The United Kingdom is introducing the Meteor rocket-ramjet-powered beyond-visual-range radar-guided AAM; the US is exploring what might follow the AIM-120 AMRAAM; and China now looks to be introducing into service the PL-15 radar-guided AAM. Meanwhile, Russia has introduced into service the R-77-1 (AA-12B Adder) and continues upgrade work, while testing of the Indian Astra radar-guided AAM is nearing completion.
China, Russia and the US all now have next-generation bombers in various stages of design and development. The US B-21 Raider will enter service during the second half of the 2020s and could be joined by a Chinese design before the end of that decade. Russia, while working on a low-observable design to meet its PAK-DA future-bomber requirement, also plans to put an upgraded Tu-160 Blackjack into production, capabilities ever more widely among fleets. At the same time, the increased missile threat is driving greater interest in maritime missile defences, and investment in this area will likely increase.
There is increased interest in introducing innovative capabilities in the maritime domain, such as uninhabited and directed-energy systems; a number of these systems have started to be fielded and this will likely increase in pace. This will inevitably influence judgments over fleet composition and employment.
Cyber
The past year witnessed signifiant changes in national policies and military doctrines regarding cyberspace. EU and NATO states have taken a firmer stance in publicly attributing cyber attacks, and they have also declared their intentions to engage adversaries in cyberspace and through concerted diplomatic and economic sanctions.
Multinational companies are improving their own cyber defences, as well as influencing internet-governance policy and adapting to regulatory measures at the global level.
Governments and regional blocs are beginning to impose incentives and disincentives at the level of individual persons or companies - perhaps because extraterritorial pressures have so far proven largely ineffective vis-a-vis other sovereign states. There were four major examples in 2018 of the public attribution of cyber operations: the attribution by seven nations of the Not Petya malware attack to the Russian armed forces; US indictments of Russian military-intelligence organisations for interference in the 2016 US presidential election; German, UK and US alerts that Russia was targeting their critical-infrastructure networks; and the Dutch-led response to an attempted Russian cyber operation against the Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons. These indicate collective Western resolve to publicly confront perceived Russian cyber activities.
In order to improve deterrence, moves are under way to change the perceived utility of cyber operations for foreign actors. To this end, the US is increasingly producing criminal indictments, identifying individuals from China, Iran, North Korea and Russia. They may never face extradition and prosecution, but the professional disadvantages associated with being publicly revealed in such a way may in the future alter the personal decision calculus of foreign hackers. The EU and the US are seeking to use economic sanctions against individual hackers and corporate entities in a similar way.
Several nations, including Australia, France, Germany, the UK and the US, have all publicised both their offensive cyber capabilities and their willingness to use them for national defence. US military doctrine, in particular, has adopted a more confrontational tone, asserting in the Department of Defense 2018 Cyber Strategy that the US will `defend forward to disrupt or halt malicious cyber activity at its source, including activity that falls below the level of armed conflict'. Coupled with commitments from Denmark, Estonia, the Netherlands, the UK and US to use their cyber capabilities for NATO's collective defence, such doctrines may presage a more conflictual online environment. While nation-states are drawing lines in the sand regarding foreign cyber operations, they are breaking down the silos among their own military units to capitalise on, and boost, functional cooperation.
Это издание "военного баланса" вышло в свет через 60 лет после того, как оно появилось в виде 11-страничного памфлета в конце 1959 года. Международная обстановка в плане безопасности сегодня вновь столь же неопределенна, как и тогда. Конкуренция великих держав по-прежнему доминирует в современных дискуссиях о политике Запада, но теперь внимание привлекают не только действия Москвы. Китай, возможно, представляет собой еще большую проблему, поскольку он вводит еще более совершенные военные системы и занимается стратегией повышения способности своих сил действовать вдали от родины. В то же время, в то время как западные вооруженные силы - особенно после захвата Россией Крыма в 2014 году - переориентируются на более традиционные вызовы безопасности, хотя и характеризующиеся новыми разрушительными элементами, им приходится делать это наряду с целым рядом задач возникших 11 сентября, а не вместо них.
Угроза со стороны террористов сохраняется, как и последствия конфликтов и нестабильности в Африке. И хотя война на Ближнем Востоке против Исламского государства, также известного как ИГИЛ, могла бы привести к уничтожению его территориальной базы, ИГИЛ может вернуться к тактике повстанцев. Между тем гражданская война в Сирии продолжается, а режим находится на самом крае. Предварительный дипломатический прогресс в конце 2018 года породил надежду на то, что последствия конфликта в Йемене могут быть смягчены, если не будет немедленно положен конец войне. В Азии неожиданный северокорейский мораторий на ракетные испытания привел к возобновлению дипломатических контактов на полуострове и между Пхеньяном и Вашингтоном. Однако, хотя саммиты продолжались, никакого прогресса в вопросе денуклеаризации Северной Кореи по-прежнему не наблюдалось. В Европе восточные члены НАТО беспокоятся о России, в то время как на востоке Украины продолжается бурлящий конфликт. В конце 2018 года Россия вновь начала размахивать мускулами, на этот раз в Азовском море.
Расходы на оборону
В начале апреля 2019 года министры иностранных дел стран НАТО должны собраться, чтобы отметить 70-летие Североатлантического союза, всего через несколько дней после запланированного выхода Соединенного Королевства из Европейского Союза. Они будут праздновать достижения Североатлантического союза, хотя, вероятно, будут знать, что в то время как внешние субъекты могут быть склонны к подрыву евроатлантической сплоченности, неопределенность также исходит изнутри. Президент США Дональд Трамп вернулся к знакомой теме на саммите НАТО в июле 2018 года. США, по его словам, "могут сделать свое дело", если европейские союзники не начнут больше тратить на оборону. Хотя расходы на оборону в европейских странах - членах НАТО выросли на 4,2% в 2018 году, вполне вероятно, что Трамп на юбилейном собрании альянса снова заставит Европу тратить больше. В середине 2018 года он заявил, что европейские государства должны "немедленно" увеличить расходы на оборону до 2% ВВП. По состоянию на конец 2018 года это означало бы, что европейские государства НАТО должны были бы получить дополнительные US$102 миллиарда сверх той суммы, которую они в настоящее время тратят.
Глобальные расходы на оборону в 2018 году составили более US$1,67 трлн. Это было увеличение более чем на US$80 миллиардов по сравнению с предыдущим годом и отражало более высокие расходы в западных странах, особенно в Соединенных Штатах. Действительно, США стимулировали глобальный рост расходов, увеличив бюджет в реальном выражении на 5% в период с 2017 по 2018 год; в 2018 году на США приходилось 45% глобального роста расходов на оборону, в постоянных долларах 2010 года.
Китай задает темп
Военная модернизация Китая поражает скоростью развития и широтой своих амбиций по модернизации Народно-освободительной армии к 2035 году и созданию "сил мирового класса" к 2049 году. Эти амбиции подкрепляются расходами на оборону, которые неуклонно растут. В период с 1998 по 2018 год официальный оборонный бюджет Китая рос в среднем ежегодно на 10% в реальном выражении. В период с 2017 по 2018 год наблюдалось некоторое замедление темпов экономического роста, но оборонный бюджет по-прежнему рос в годовом исчислении почти на 6%.
Военно-морское судостроение больше, чем раньше, сосредоточивается на крупных, высокоэффективных надводных боевых кораблях. Действительно, военно-морской потенциал Китая вступает в новую фазу, призванную облегчить проведение операций на дальние расстояния и повысить оперативный темп. Одновременный спуск двух крейсеров типа 055 в июне 2018 года означал, что четыре были спущены чуть более чем за год, и по меньшей мере еще четыре находятся в стадии строительства. Китайский первый авианосец начал ходовые испытания в 2018 году, как и первый крейсер Type-055. Авианосец это Liaoning, бывший советский корабль: следующий китайский авианосец, похоже, будет его первой по-настоящему Отечественной конструкцией, с улучшенными возможностями для проведения более традиционных операций с авианосцами.
Тем временем военно-воздушные силы Китая продолжают наращивать свои возможности в тактическом воздушном бою. Испытания тяжелого истребителя Chengdu J-20 продолжились в 2018 году, и ввод в эксплуатацию в войсках кажется более близким. По-видимому, на вооружение поступила ракета класса "воздух-воздух" (ААМ) с активным радиолокационным наведением повышенной дальности PL-15. Вероятно, с активным электронным сканирующей антенной решеткой, он отмечает значительное улучшение в возможности воздушных ракет ВВС. Кроме того, китайский дальний бомбардировщик следующего поколения приблизился к принятию на вооружение, когда обозначение H-20 было упомянуто в контролируемых государством средствах массовой информации в 2018 году.
Китай делает эти шаги в то время, когда Пекин называет это "стратегической возможностью". Он решил, что любой риск, связанный с реализацией этих изменений, стоит нести сейчас, потому что опасность крупного столкновения с большой силой относительно невелика. В результате Пекин надеется, что когда этот период стратегических возможностей закончится, его вооруженные силы смогут сравняться или даже превзойти силы равных конкурентов. Однако на данный момент военная мощь Китая остается скрытой, и все еще существуют области слабости, такие как противолодочная война и десантные операции. Однако Китай продолжает предпринимать шаги по устранению этих недостатков и занимается улучшением подготовки и учений, что позволяет ему проверять оперативный потенциал, а также оценивать прогресс в достижении своих целей модернизации.
Россия имеет значение
Россия также остается в центре внимания западной безопасности не только из-за своей собственной программы военной модернизации, но и из-за использования военной мощи в захвате Крыма; ее продолжающегося и иногда провокационного военного поведения в Евроатлантическом регионе; и продолжающейся поддержки сирийского режима президента Башара Асада. В Крыму активизировались новые формирования воздушно-десантных войск, была модернизирована ключевая авиабаза, а система ПВО С-400 заменила на полуострове прежние С-300. Система С-400 увеличила потенциальную досягаемость Москвы в Черноморском регионе.
Со стороны Москвы вновь возник интерес к системам ядерного и двойного вооружения. Сообщается, что гиперзвуковая глиссадная ракета "Авангард" поступила в серийное производство в 2018 году, а Россия также представила крылатую ядерную ракету "Буревестник" (SSC-X-9 Skyfall). До сих пор были изготовлены и испытаны две партии SSC-X-9, но результаты были весьма ограниченными. Более успешно и менее публично Москва, по оценкам экспертов, продолжила развертывание крылатой ракеты наземного базирования 9М729 (SSC-8). SSC-8 - это крылатая ракета, которая, по словам Вашингтона, привела его в конце 2018 года к началу 60-дневного официального процесса выхода из Договора о ядерных силах средней дальности 1987 года. Но экономические проблемы означают, что в последние годы оборонные приобретения России замедлились. Напротив, из-за более последовательного увеличения своих оборонных расходов Китай не сталкивается с такими же ограничениями.
Пути к войне
Передовые военные системы и технические знания продолжают распространяться. Некоторые из этих систем, такие как гиперзвуковое оружие, могут подвергать риску удаленные цели, ранее считавшиеся безопасными; они также могут сжимать пространство принятия решений для обороняющихся сил. Вооруженные силы стремятся развивать потенциал в других областях, таких как кибернетика, космос, робототехника, направленная энергия и квантовые технологии. Китай, например, имеет национальный план развития технологии искусственного интеллекта и ускоряет шаги по улучшению военно-гражданской интеграции.
Западные государства пересматривают ранее существовавшие предположения о преимуществах; например, что доступ к глобальным общим достижениям и свобода действий в электронике не оспариваются. Они все еще сохраняют преимущество над противниками, но разрыв сокращается. Темп перемен может означать, что в будущем преимущества - если они вообще существуют - могут сохраняться лишь на время, пока другая сторона не догонит их.
Западные государства могут попытаться продвинуться вперед, вкладывая значительные средства в научные исследования и разработки и укрепляя связи с коммерческим сектором высоких технологий. Но на Западе этот процесс не всегда проходит гладко. Более быстрые процессы закупок и улучшение координации между Вооруженными силами в отношении военных закупок могут повысить скорость изготовления систем. Инновации можно было бы усовершенствовать таким образом, чтобы в мирное время сохранялась актуальность оперативных инноваций и поощрялось принятие рисков в инновационной деятельности. Кроме того, более высококвалифицированные люди должны быть завербованы и удержаны вооруженными силами, которые также нуждаются в более гибких карьерных структурах.
Другой подход заключается в том, чтобы принять эту ситуацию: не только то, что оспаривание является нормальным, но и то, что существует все более равная игра. Западные государства могли бы попытаться адаптировать планы и возможности к этой реальности. Одним из способов было бы создание "моментов преимущества", когда быстро сосредоточенная военная мощь во всех областях могла бы создать оперативное превосходство даже в условиях, которые обычно оспариваются. Эта идея ассоциируется в США с концепцией многодоменного боя.
Какие бы стратегии ни применялись, вооруженные силы должны также планировать свои действия исходя из предположения, что их сети будут под прицелом противниками и что помехи и, что еще более коварно, фальсификации, могут стать обычным делом. Они также должны привыкнуть работать в постоянно оспариваемой информационной среде. Действительно, это может быть более очевидным, поскольку новаторские противники стремятся достичь стратегического эффекта, действуя ниже порога войны; атаки могут происходить как в мирное время, так и во время войны. Более устойчивые системы оружие и сети могут помочь, позволяя войскам работать в ухудшенной электромагнитной среде, но это также улучшит подготовку и обеспечит, чтобы уроки недавних войн не были потеряны: следующий бой может быть на расстоянии и за горизонтом, но он также может быть и городским.
Россия беспокоит Вашингтон, но, возможно, не так сильно в долгосрочной перспективе. Для США "нарастающей угрозой" в 2025-30 годах остается Китай. Признаки беспокойства Вашингтона вновь проявились в 2018 году. Начальники военно-воздушных сил США начали публично выступать за то, чтобы численность эскадрилий увеличилась до 386 к 2025-30 годам; это произошло всего через пару лет после того, как руководители ВМС США выступили за то, чтобы флот увеличили до 355 кораблей. Одна из причин этого заключается в том, что в Азиатско-Тихоокеанском регионе США осознают, что они сталкиваются с "тиранией расстояния".
Очевидно, что военная модернизация Китая вынуждает других пересмотреть свои собственные планы. Некоторые государства Азиатско-Тихоокеанского региона, такие как Австралия и Япония, пересматривают свои закупки, чтобы включить в них более совершенные системы вооружения, включая боевые самолеты нового поколения, передовые средства ПВО и более совершенные подводные лодки. Китай располагает - и разрабатывает - целым рядом вооружений, которые затруднили бы действия вооруженных сил, пытающихся войти в Южно-Китайское море, особенно в боевых условиях. Хотя Китай, возможно, и прекратил свою программу мелиорации земель и строительства островов в Южно-Китайском море, вместо этого он сосредоточил свои усилия на строительстве объектов и вооружений в этих районах, косвенно оказывая давление как на своих ближайших соседей, так и на другие региональные государства, стремящиеся обеспечить свободу судоходства.
Модернизирующиеся вооруженные силы Китая все чаще появляются в разных местах. Но хотя они могут быть задействованы в более широком спектре миссий, они все еще развиваются и остаются непроверенными в оперативном плане. Китай, возможно, готов стратегически, но он еще не готов в военном отношении. Однако прогресс, который он делает в направлении создания лучше оснащенных и обученных вооруженных сил, означает, что этот день продолжает приближаться.
Доминирующие тенденции
Оборонная экономика
Глобальные расходы на оборону выросли на 1,8% в реальном выражении в период с 2017 по 2018 год. Рост в 2018 году был вызван США, которые увеличили свой оборонный бюджет на 5% в реальном выражении в период с 2017 по 2018 год. Таким образом, на долю США пришлось 45% глобального увеличения оборонных расходов в 2018 году.
В результате этого роста мировые военные расходы вернулись к своему низкому уровню в 2014 году, когда более низкие цены на энергоносители заставили экспортеров нефти и газа, в частности, сократить свои расходы на оборону.
На Ближнем Востоке и в Северной Африке по-прежнему наблюдается серьезное отсутствие транспарентности в отношении военных расходов. Нет никакой оценки для стран, затронутых конфликтом (Ливия, Сирия, Йемен) или особо непрозрачных государств (Катар, ОАЭ), в то время как данные недостоверны для других стран региона (Бахрейн, Оман, Саудовская Аравия) из-за отсутствия подробной публично обнародованной информации и вероятного внебюджетного финансирования.
Согласно имеющимся данным, государства Ближнего Востока продолжали выделять самую большую долю ВВП на оборону и безопасность с большим отрывом. Среди десяти крупнейших мировых оборонных транжир по доле в ВВП восемь были из стран Ближнего Востока (Алжир, Иран, Ирак, Израиль, Иордания, Кувейт, Оман и Саудовская Аравия), от 4% до 11% ВВП. Это отражает проблемы безопасности в раздираемом конфликтами регионе, но также и чрезмерную приоритетность обороны по сравнению с другими секторами политики. Остальная часть первой десятки списка включает другие государства, сталкивающиеся с проблемами безопасности - Афганистан и Мали.
Доходы, связанные с обороной для восьми из десяти ориентированных на оборону китайских государственных предприятий, свидетельствуют о том, что в 2016 году семь из них входили в топ-20 крупнейших оборонных предприятий мира. Три из них - China South Industries Group Corporation (CSGC), Aviation Industry Corporation of China (AVIC) и China North Industries Group Corporation (NORINCO) - оказались в первой десятке.
Наземные
Запасы бронированных транспортных средств боя модернизируются, а не просто заменяются. Высокая стоимость производства новых образцов в свете требуемых количеств, привела к тому, что многие новые транспортные программы были отложены или отменены. Это привело к тому, что многие страны вместо замены существующих платформ стали проводить модернизацию и продлевать срок службы.
Бронетранспортеры общего назначения, более дешевые и менее сложные, чем традиционные наземные платформы, продолжают пользоваться популярностью у армий, участвующих в операциях против асимметричных противников, и у зарождающихся производителей бронетехники, поскольку они предлагают более дешевую точку входа на рынок.
Распространение обычных баллистических и крылатых ракет класса "земля-земля" продолжается, хотя и медленно, поскольку государства рассматривают их как полезные и экономически эффективные способы держать под угрозой военные и гражданские цели более сильных потенциальных противников. В свою очередь, эта тенденция способствует росту интереса к системам противоракетной обороны.
Продолжается разработка перспективных беспилотных аппаратов. Однако первоначальный военный интерес, по-видимому, больше направлен на беспилотные или опционально пилотируемые машины материально-технического обеспечения и поддержки, чем на разработку боевых платформ.
Возобновление возможности высокоинтенсивного конфликта с равными конкурентами по-прежнему беспокоит западные армии, хотя операции, в которых они в настоящее время участвуют, в основном состоят из обучения, материально-технического обеспечения и поддержки местным субъектам. В то же время они все больше осознают, что растущая тенденция урбанизации может сделать будущую борьбу все более сложной. Адекватное решение этой проблемы потребует дополнительных инвестиций в создание специализированных, в том числе городских, учебных объектов.
Морские
Все больше внимания уделяется возможностям в дальних водах. Такие силы, такие как десантные и средства ударов по суше, остаются востребованными и будут продолжать распространяться, но в настоящее время вновь делается акцент на возможности ведения боевых действий как на море, так и с моря. В свою очередь, растущая сложность морской сферы ведет к общему повышению требований к потенциалу морских судов, особенно для основных надводных кораблей, таких как фрегаты, но также и для более мелких надводных кораблей и патрульных судов.
Военно-морские силы, особенно давно сложившиеся силы, подчеркивают необходимость увеличения числа кораблей после многолетних сокращений флотов. Это обусловлено более сложной и конкурентной морской сферой и побуждает государства изучать пути не только увеличения новых закупок, но и поддержания существующего потенциала в эксплуатации в течение более длительного времени.
Расширение возможностей подводных лодок приводит к новому или обновленному акценту на противолодочные средства. Это смещает акцент не только на закупках, но и на обучении и развертывании по сравнению с недавним опытом.
Продолжается распространение и обновление обычных наступательных потенциалов, особенно противокорабельных ракет. Это будет стимулировать требования к новым средствам распределения наступательных возможностей еще более широко среди флотов. В то же время возросшая ракетная угроза вызывает все больший интерес к морской противоракетной обороне, и инвестиции в эту область, вероятно, возрастут.
Повышается интерес к внедрению инновационных возможностей в морской сфере, таких как необитаемые и управляемые системы; ряд таких систем уже начали осваиваться, и это, вероятно, будет происходить все более быстрыми темпами. Это неизбежно приведет к росту споров о составе флота.
Аэрокосмические
Сверхскоростные планирующие аппараты и крылатые ракеты создаются Китаем, Россией и Соединенными Штатами как средство противодействия противоракетной обороне. Россия может построить гиперзвуковой планирующий аппарат "Авангард" уже в 2019 году. Несколько других стран, включая Францию, Индию и Японию, также изучают возможность разработки оружия, способного развивать гиперзвуковую скорость (Мах 5+). Россия и США стремятся преодолеть скоростной барьер, который уже почти 50 лет ограничивает максимальную скорость. Обе страны имеют высокоскоростные конструкции в летном испытании, и обе исследуют различные способы значительного повышения максимальной скорости новых конструкций.
Хотя США и страны-партнеры вводят в свои арсеналы истребители-бомбардировщики F-35, некоторые из них также продлевают срок службы предыдущего поколения самолетов. Отчасти это связано с задержками в реализации программы F-35 и, в частности, с ежегодными темпами приобретения их в США. Более низкое финансирование для этого, чем первоначально планировалось, привело к тому, что ВВС продлили срок службы некоторых своих истребителей, включая F-16C/D.
Некоторые военно-воздушные силы находятся в процессе обновления своих запасов ракет класса "воздух-воздух" (ААМ). Соединенное Королевство вводит в эксплуатацию ракету Meteor с прямоточным реактивным двигателем за пределами визуального диапазона радиолокационного наведения AAM; США изучают, что может последовать за AIM-120 AMRAAM; а Китай в настоящее время, похоже, вводит в эксплуатацию PL-15 AAM с радиолокационным наведением. Тем временем Россия приняла на вооружение Р-77-1 (AA-12B Adder) и продолжает модернизацию, а испытания индийской АAM Astra с радиолокационным наведением близятся к завершению.
Китай, Россия и США сейчас имеют бомбардировщики нового поколения на различных стадиях проектирования и разработки. Американский B-21 Raider поступит на вооружение во второй половине 2020-х годов и может быть противопоставлен к китайской конструкции до конца этого десятилетия. Россия, работая над малозаметной конструкцией для удовлетворения своих требований к будущему бомбардировщику ПАК-ДА, также планирует запустить в производство модернизированный самолет Ту-160, возможно для флота. В то же время возросшая ракетная угроза вызывает все больший интерес к морской противоракетной обороне, и инвестиции в эту область, вероятно, возрастут.
Повышается интерес к внедрению инновационных возможностей в морской сфере, таких как необитаемые и управляемые системы; ряд таких систем уже начали осваиваться, и это, вероятно, будет происходить все более быстрыми темпами. Это неизбежно приведет к росту споров о составе и силах.
Кибер
В прошедшем году произошли значительные изменения в национальной политике и военных доктринах, касающихся киберпространства. Государства ЕС и НАТО заняли жесткую позицию в отношении публичного приписывания кибератак, а также заявили о своих намерениях задействовать противников в киберпространстве и посредством согласованных дипломатических и экономических санкций.
Многонациональные компании совершенствуют свою собственную киберзащиту, а также расширяют политику управления интернетом и адаптируются к мерам регулирования на глобальном уровне. Правительства и региональные блоки начинают вводить стимулы и сдерживающие факторы на уровне отдельных лиц или компаний - возможно, потому, что экстерриториальное давление до сих пор оказывалось в значительной степени неэффективным по отношению к другим суверенным государствам. В 2018 году было четыре основных примера публичной атрибуции киберопераций: проведение против семи стран вредоносной атаки Not Petya российскими вооруженными силами; обвинения США в адрес российских военно-разведывательных организаций за вмешательство в президентские выборы в США в 2016 году; предупреждения Германии, Великобритании и США о том, что Россия нацелилась на их критически важные инфраструктурные сети; а также реакция Нидерландов на попытку российской кибератаки против Организации по запрещению химического оружия. Все это свидетельствует о коллективной решимости Запада публично противостоять предполагаемой российской кибератаке.
В целях повышения эффективности сдерживания предпринимаются шаги по изменению восприятия полезности киберопераций для иностранных субъектов. С этой целью США все чаще предъявляют уголовные обвинения, выявляя лиц из Китая, Ирана, Северной Кореи и России. Они могут никогда не столкнуться с экстрадицией и судебным преследованием, но профессиональные недостатки, связанные с публичным разоблачением таким образом, могут в будущем изменить личное решение иностранных хакеров. ЕС и США стремятся использовать экономические санкции против отдельных хакеров и корпоративных структур аналогичным образом.
Несколько стран, включая Австралию, Францию, Германию, Великобританию и США, публично заявили как о своих наступательных кибернетических возможностях, так и о своей готовности использовать их для национальной обороны. Военная доктрина США, в частности, приняла более конфронтационный тон, утверждая в киберстратегии Министерства обороны 2018 года, что США будут "выносить защиту вперед, чтобы нарушить или остановить вредоносную киберактивность у ее источника, включая деятельность, которая опускается ниже уровня вооруженного конфликта". В сочетании с обязательствами Дании, Эстонии, Нидерландов, Великобритании и США использовать свои кибернетические возможности для коллективной обороны НАТО, такие доктрины могут предвещать более конфликтную онлайн-среду. В то время как национальные государства проводят линии на песке относительно иностранных киберопераций, они разрушают бункеры между своими собственными военными подразделениями, чтобы извлечь выгоду из функционального сотрудничества и повысить его эффективность.
This 2019 edition of The Military Balance marks 60 years since the publication first appeared, in late 1959, as a slim pamphlet of just 11 pages. The latest edition has been compiled by the IISS's Defence and Military Analysis Programme, the Institute's largest research team with 14 permanent staff. That fist volume was produced single-handedly by Alastair Buchan, the fist Director of what was then called The Institute for Strategic Studies. The Foreword stated that it was published `as a contribution to the growing concern that is developing throughout the world about the arms race'. It is apparent, from these early editions, that the focus was very much on nuclear capabilities and missile systems. The rationale behind the first pamphlet was that there would be considerable value in collating published information `into one simple comparative analysis [...] in order to provide a firmer basis, not only of the discussion of "the balance of terror", but of the problems of disarmament'.
It is also true that the appearance of that fist volume stemmed in part from concerns expressed to the Director by senior Western defence officials about a lack of public understanding over the size and nature of the Soviet military challenge to Europe. Indeed, the short paper Making Headway, The First Five Years of the ISS said that `the responsible private citizen ... had little but occasional official statements and the sensational reports of newspapers to judge whether, for instance, there was a "missile gap", how strong the Russian army was, or what was the state of India's defences'.
Today, the problem is of a different character. There is a torrent of accessible information from a profusion of sources. But making sense of it all is another matter. Indeed, for an audience that is reacquainting itself with the degree to which information can be manipulated, there is still a place for sober, evidence-based and independent sources of information and analysis, like The Military Balance.
The book evolves
The amount of data in the book has significantly increased over the years. The fist volume - called The Soviet Union and The NATO Powers, The Military Balance - contained information on just 15 states. The tenth edition in 1968-69, now solely titled The Military Balance (as it had been since the 1963-64 edition), contained information on 59 states; in the 2019 book, the tally is at 171. As Sir Michael Howard has pointed out, Alastair Buchan and his successors were `later to lament that they had got themselves stuck with the title The Military Balance, providing as it does so stark and conceptually misleading an idea of the complex nature of military power'. But, he continued, `stuck they are, and "MilBal" has become the Institute's flgship'.
In some respects the increase in the number of countries assessed in the book has reflected the internationalisation of the Institute, from the early 1960s onwards, in terms of the composition of its Council, the scope of its research activity as well as its staffing. The word `International' was adopted as a prefix by the organisation in the early 1970s. Not 20 years ago, the editorial team for The Military Balance was mainly composed of former commissioned offirs from the UK armed forces. Today we are an overwhelmingly civilian and increasingly international team. The way in which we display our data has also changed significantly over the years. Today, the book contains detailed lists of military organisations subdivided according to role, while military equipment is broken down according to its type. In doing this, we are mindful of the need to maintain categories that can be compared between states, as well as the wish of the Institute's Council in 1964 that The Military Balance retain the compression of the original edition, so making it easier to fid information. This also helps ensure that the book remains portable. The 2019 edition may be heavier than the first, but it remains a one-volume publication that can easily be carried in an attache case.
This is one of the features that continues to distinguish The Military Balance from other publications in the field. In deciding which information to prioritise in the book, we are mindful that we cannot accommodate the complete range of military systems operated by states. We display data that we think is essential to national military power. Naturally, this starts with strategic systems, and then progresses through combat weapons systems and combat support equipment. We are more selective on the latter and particularly so when it comes to combat service support (such as logistics and transport) although, of course, we realise that these capacities are vital to armed forces. And it means that some readers may disagree with us on our choices.
A comparable dataset
Another distinguishing feature, enabled by the book's concision, is the capacity it provides to compare data categories between country entries. Indeed, this quickly became one of its principal features, exemplified early on by its comparative tables of strategic nuclear systems. The ability to compare, over time, the same categories of organisation and equipment (as well as defence economics) data was helped by the introduction of formal data categorisation. This function developed incrementally, though for equipment it was greatly helped by the public emergence of equipment definitions as part of the discussions over conventional arms control in Europe. Importantly, these were then used by the states that were party to these agreements. The same could be said for the emergence of counting rules associated with strategic-arms-limitation agreements.
Of course, because of the breadth of our data, even developments like this did not meet all our needs. For instance, the equipment lists for arms-control agreements might only contain definitions for the equipment within the scope of these agreements - so excluding a range of national military equipment. The Institute therefore has its own ways of more formally categorising military equipment, again to assist in the process of comparing across countries. We publish information on these judgements in our `Explanatory Notes'. Sometimes, countries disagree with them and tell us so. But we have to adopt a system that enables the comparison of equipment and forces between states. These comparative approaches remain valuable. The Military Balance still publishes its table of `international comparisons of defence expenditure and military personnel' as well as a range of other comparative tables and charts. These days, governments use our data in public forums for reasons including its reliability and its accessibility; indeed, because it is unclassified, governments may feel more comfortable publishing Military Balance data than releasing their own.
The Military Balance+
The launch, in early 2017, of the Military Balance+ interactive digital database started a new era not just in the way we present our defence information, but also in the way that it can be used. We created a searchable system that allows users to query the data for themselves and provides the option to download our defence data in spreadsheet form. This is a signifiant change for our customers, who now no longer have to laboriously type our information into their own database; now they can download our information and integrate it in a fraction of the time taken previously. The database also allows us to diverge from the focus on concision. We do not have to employ so many abbreviations online and have the ability to include more data categories without the restrictions imposed by a bound book. It also allows us to move away from an annual publication cycle. We will retain the printed book, but this will in time provide us with a platform to present perhaps more discrete datasets, as well as conduct more analysis of our information.
Assessing military power
In its early years, senior Institute staff were concerned not just that The Military Balance remain concise, but that it remain a primarily quantitative publication. Indeed, one of the reasons for the establishment of the complementary Strategic Survey in 1967 was that the Institute needed a publication where matters of defence policy could be analysed, allowing The Military Balance to focus on quantitative assessments. But over recent decades, we have again introduced into the book analysis of defence plans, and the regional security environments within which nations frame their defence policies. This reflects the view that solely examining equipment, and examining military capabilities quantitatively, tells only part of the story of national military power. Understanding more about national defence policy is important too, as it gives the analyst information about what a nation might envisage as tasks for its armed forces. Policies can be used as guides against which to measure inventories and procurement plans: are these, for instance, well matched against the roles intended for armed forces? A range of other factors are also important in these more qualitative assessments. Operational experience is one, as is robust military training, and we track in our database information on key military exercises undertaken by states as well as their deployments. Also noteworthy is an understanding of the legislative steps that countries need to take before they can actually deploy their armed forces; it is easier for some than others. We cover additional areas in our `capability summaries', such as a country's alliance relations and its defence-industrial base. But these are only indicators. Indeed, if The Military Balance was to engage in more thoroughgoing qualitative studies, it might have to also compare between states factors including doctrine, organisation, training, materiel, leadership and education, personnel, facilities and interoperability (collectively termed DOTMLPFI by NATO), with the trade-off between thoroughness and concision that this would entail.
Focusing on the future
That said, there are questions now over what areas of military power we may look to assess, and to quantify, so as to still generate useful comparative assessments in future. Should we sharpen our focus on aspects of `traditional' post-Second World War military power that are once more absorbing the attention of governments, such as strategic nuclear forces and manoeuvre warfare capabilities, at the expense of, say, systems useful in constabulary roles? Of course, an answer to the question `how important are these weapons' may depend in large part on the location in which you happen to be sitting when the question is posed. And the Institute is mindful of the interests of its global membership and worldwide readership, as well as the reality that `non-traditional' security challenges can fairly rapidly become more traditional.
Whether to include some new weapons systems may be seen as relatively clear-cut decisions - in time we can perhaps expect hypersonic systems to begin featuring in aerospace inventories - though these would still require clear methodological guidelines. But these decisions are harder to make for dual-use systems. For instance, in the 1980s there were suggestions that we should include more on space-based capabilities - the US Strategic Defense Initiative was noted in mid-decade by an external analyst as a possible area of focus. For space, which has relatively recently emerged as a conflicts domain, it is difficult to determine how relevant some civilian satellites may be to military power. For example, armed forces may have access to bandwidth on civilian communications satellites, but determining which satellites are subject to these agreements may be problematic. They may also have access to remote-sensing satellites. However, these judgements are more straightforward when it comes to early-warning satellites.
New capabilities are emerging, like cyber power, autonomous systems, robotics and more technologically enabled systems, such as command-and-control networks improved with artificial intelligence and machine learning. A key challenge for analysts, and certainly for us working with comparative data, is fist to begin understanding how to assess these. In recent years we have begun to look at proxies for making judgements about military cyber power; for instance, does a country have a military cyber organisation, or has it declared an offensive cyber capability? We are now engaged on a more thoroughgoing project to define metrics to measure cyber power. Of course, a key problem we will face is that cyber power is not solely a military phenomenon. It is critical to military systems, but also vital to economic and energy security, and much of the expertise may lie in the private sector. Nonetheless, our task is to identify categories that the Institute can begin to assess, and a methodology that it can apply in doing so.
As we gather our data, now and in the future, we adhere to an established formula. The Institute is independent and owes no allegiance to any government. We still, each year, solicit comments from countries on the data we publish, and to this end we maintain lines of communication with ministries of defence and armed forces. These contacts allow us not just to solicit information, but also to engage in a dialogue about data points through the year. We also regularly contact specialists outside government and we conduct continual open-source information gathering. With the volume of information in the public domain growing near-exponentially, this cuts two ways. For instance, increasing print and online imagery is a valuable aid to the analyst, but its practical utility depends on judgements we make, including over veracity. However, the judgements we make are ours alone.
From its inception, The Military Balance proved its value. Its data was used as a key source by the media from the fist editions, and over the years it has also been used by governments and officials compiling their own defence publications. Examples include Marshal Vasily Sokolovsky's 1962 book Military Strategy, documents, speeches and publications by ministries of defence including the UK Ministry of Defence and the US Department of Defense, testimony to the US Congress, reports by other think tanks and even the 1980s Soviet propaganda pamphlets entitled Whence the Threat to Peace, issued as a riposte to the Pentagon's Soviet Military Power. In some cases, of course, organisations will use our information selectively. Selecting and collating the information is not straightforward. In 1964, it was said that four months of intensive work went into the production of the book. By 1968, this had grown to six to nine months. Now, production of the book and database is a year-round activity.
For many of those who work on and use our data, the book is a mine of information. Equipment has come and gone during these 60 years, such as the F-111 and the SR-71, but careful examination of the information indicates that there are also significant elements of continuity. For instance, some defence equipment has been in service throughout the 60 years. This includes the Centurion, T-34, T-54 and T-55 tanks and the MiG-21, Tu-95 and Tu-16 aircraft (variants of the latter serving as China's H-6 bomber) and the U-2 and B-52. The current plan is for the B-52 to still be in service in 2050 (it first flew in 1952, six years before the ISS was founded). Sherman main battle tanks only disappeared from our data in the last year, when we assessed that they were no longer in active Paraguayan service (three remain as recovery vehicles in Mexico). At the same time, for the defence specialist the books offer a window on plans that failed to carry through - the first edition notes that `the supersonic TSR-2 will replace the Canberra for tactical purposes'. Those who began producing the book intended it to provide an authoritative basis of accessible information on which debates around military affairs could be centred. We still retain that ambition.
Challenges in nuclear-arms control: past and present
Nuclear-arms control is back at the centre of international-security debates. Although agreements related to the control of arms and the conduct of warfare have existed for centuries, the modern concept of arms control emerged as a result of the scholarly debate at the dawn of the Cold War about how to avoid a future conflict, particularly one involving nuclear weapons. The current group of treaties that define arms control - conventional, nuclear and other `weapons of mass destruction' (WMD) - served the world well in managing the Cold War and the period of relative peace that followed.
However, arms-control regimes have come under increasing pressure since the late 1990s and are now in a period of unprecedented crisis. Should the Intermediate-Range Nuclear Forces (INF) Treaty and New START collapse, the world may be without any bilateral nuclear-arms-control agreements between the two states with the largest nuclear arsenals - Russia and the United States - for the fist time since the 1960s. The risk is that the absence of arms control between these two powers may lead to an arms race with unpredictable consequences and instability that could lead to a new Cold War or potentially even to conflict.
Defining terms
The US launched the fist nuclear-arms-control effort, the Baruch Plan, in 1946, under which the US would transfer control of its arsenal to the United Nations in exchange for a verifiable ban on nuclear weapons, to be followed by the elimination of the US nuclear inventory. This proposal failed, not least because the Soviet Union was quickly developing its own nuclear arsenal. Early efforts towards disarmament (including competing proposals throughout the 1950s and 1960s in the Committee on Disarmament) failed largely because they focused on eliminating the weapons, as though they were the cause of international conflicts, rather than a symptom of them. Scholars therefore sought a better approach.
The best definition of arms control to emerge from the early thinking of Cold War theorists is by Thomas C. Schelling and Morton H. Halperin in their seminal 1961 book, Strategy and Arms Control This book defied the term to include `all the forms of military cooperation between potential enemies in the interest of reducing the likelihood of war, its scope and violence if it occurs, and the political and economic costs of being prepared for it'. They also highlighted how `common interest' between adversaries could lead to cooperation to avoid conflict, as well as asserting that arms control could include reductions or increases in weapons - as long as it focused on establishing stability and reducing the incentive for either side to initiate conflict.
Arms control was seen as a way not just to prevent nuclear war, but also to manage the arms race and competition for new weapons systems, as well as a means to buy time in order to solve underlying political conflicts. Setting a clearer context and meaning for arms control and its adoption within national strategies helped policymakers and publics alike not only to embrace arms control but also begin to fid ways of implementing it.
The Cuban Missile Crisis focuses minds
The US, USSR and UK had been discussing a ban on testing since the late 1950s, but it was the Cuban Missile Crisis in 1962 that gave the US and Soviet political and military leadership the political will to embrace arms control, and particularly nuclear-arms control, as a way to manage tensions and risks during the Cold War.
The fist tentative steps towards limiting the nuclear-arms race came days after the end of the Cuban Missile Crisis, with then Soviet premier Nikita Khrushchev's proposals to limit nuclear risks. This led to an agreement that established a direct communications link between Moscow and Washington in June 1963 (the `hotline' agreement) and the Partial Nuclear Test Ban Treaty in August 1963, which limited tests by the Soviet Union, the United Kingdom and the US (but not China or France). The goodwill achieved led to the start of US-USSR talks on stopping the spread of nuclear weapons, fist in space, resulting in the Outer Space Treaty of January 1967, and then globally, resulting in a joint draft treaty by the US and USSR on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT) in August 1967. The NPT entered into force in 1970, legally limiting the number of countries that could possess nuclear weapons.
The golden age of Cold War arms control
Early successes in US-USSR talks helped build support among NATO members for arms control, as expressed in the December 1967 Report of the Council on the Future Tasks of the Alliance (known as the Harmel Report). The Harmel Report defied the original dual-track approach of deterrence and dialogue, which led directly to NATO's so-called `Reykjavik signal' of 1968, which called for multilateral nuclear- and conventional-arms-control talks with the Warsaw Pact, known as the Mutual and Balanced Force Reductions (MBFR). The Harmel Report also led NATO to support the launch of the Conference on Security and Co-operation in Europe (CSCE), which led to the Helsinki process, resulting in the Helsinki Final Act of 1975 (which included transparency over large-scale military exercises). In parallel, bilateral US-USSR negotiations resulted in three key agreements in May 1972: the Agreement on the Prevention of Incidents On and Over the High Seas (INCSEA); the Strategic Arms Limitation Talks (SALT); and the Anti-Ballistic Missile (ABM) Treaty. This momentum also led to the negotiation and signature (but not ratification) of SALT II (1979). Global efforts to address other WMD resulted in the Biological and Toxin Weapons Convention (BTWC) of 1972, which entered into force in 1975.
The SS-20 crisis and the INF Treaty
Despite the progress on arms control, tensions between the US and USSR increased through the 1970s. A notable escalation occurred with the Soviet introduction of a new, destabilising nuclear missile in Europe, the 15Zh45 (SS-20 Saber) in 1977. The SS-20 was a direct threat to stability because of its effectiveness as a first-strike weapon. Critically, it was road mobile and harder to strike than a field launcher. It was also solid-fuelled, and therefore ready to launch in minutes rather than the hours it took to prepare a liquid-fuelled rocket. The SS-20 also was highly accurate, with multiple warheads, unlike the 8K63 (SS-4 Sandal) and 8K65 (SS-5 Skean) missiles it replaced, which required far higher-yield nuclear warheads to damage their targets reliably. Because of this, the SS-4 and SS-5 missiles were seen as retaliatory rather than fist-strike weapons. However, the introduction of the SS-20 led NATO allies to worry that the Soviet Union intended to launch a fist strike (including SS-20s and shorter-range nuclear systems) to knock out NATO command-and-control systems and key airfields and seaports in Europe and prevent the US and Canada from bringing reinforcements from North America. This scenario would give Washington a stark choice after a fist strike: to retaliate against Soviet targets and risk strikes on the continental US, or to `de-couple' from Europe and allow the battlefield to be contained only on the territory of European NATO and Warsaw Pact states.
NATO reacted to the introduction of the SS-20 by reaching a second `dual-track' decision in December 1979, declaring that, on the one hand, NATO would restore deterrence through basing a similar nuclear weapon system in Europe - the Pershing II ground launched ballistic missile (GLBM) and BGM-109G Gryphon ground-launched cruise missile (GLCM) - thus eliminating any perceived Soviet fist strike advantage. On the other hand, NATO would offer a route to reduce now-mutual risks through nuclear-arms control: specifically, a ban on ground launched missiles with a range between 1,000 kilometres and 5,500 km in the European theatre. NATO member states met intensively from 1979 onwards to design and agree to the parameters of a treaty, which continued through the negotiations. Bilateral US-USSR talks, augmented by consultation among NATO member states before and after each round of talks, began in 1981 but collapsed in 1983 with the deployment of the Pershing II ballistic-missile and Gryphon cruise-missile systems in Europe. Like the SS-20, both of these systems were road-mobile and solid-fuelled. However, following a pivotal summit between then US president Ronald Reagan and then Soviet premier Mikhail Gorbachev in Reykjavik in 1986, both sides agreed to a global ban on Soviet and US intermediate-range ground-launched missiles and shorter-range systems. The INF Treaty, signed in 1987, banned GLBMs and GLCMs with ranges between 1,000 km and 5,500 km (`intermediate-range missiles', according to the treaty text) and `shorter-range' GLBMs and GLCMs with ranges between 500 km and 1,000 km.
Helsinki and the end of the Cold War
Meanwhile, through the CSCE process, the Helsinki Final Act chapter on military transparency became the Stockholm Document of 1986, which contained more extensive and mandatory military-transparency rules, especially over military exercises, known as Conference - and Security-Building Measures. The Challenges in nuclear-arms control: past and present 15 Stockholm Document was expanded and updated in 1990, renamed the Vienna Document, further updated in 1992, 1994 and 1999, and is now known as the Vienna Document 2011. The MBFR talks ended in 1989 without producing a treaty, but the wide ranging talks, which included discussion of nuclear weapons and aerial verification, resulted in the Conventional Armed Forces in Europe (CFE) Treaty in 1990. The aerial-verification regime was turned into its own treaty, the Open Skies Treaty, which provides the right to overfly all territory of each party (signed in 1992, but did not enter into force until 2002). On the bilateral track, success on the INF Treaty led to agreement on START in 1991, which, along with the CFE Treaty, provided verifiable, transparent reductions in the Cold War conventional and nuclear arsenals.
Enthusiasm for arms control and disarmament continued after the end of the Cold War, with the US and USSR (later Russia) announcing unilateral limits on short-range nuclear forces, known as the Presidential Nuclear Initiatives (PNI) of 1991 and 1992. A year later, Russia and the US subsequently agreed to ban multiple independently targetable re-entry vehicles (MIRVs) in START II (which did not enter into force). Other successful arms-control efforts included the ban on chemical weapons, known as the Chemical Weapons Convention (CWC), which was signed in 1993 and entered into force in 1997. Less successful was the call for a ban on the production of fissile material, the proposed Fissile Material Cut-Of Treaty, which has been on the agenda of the UN Conference on Disarmament since 1995 without leading to a treaty, and the Comprehensive Nuclear Test-Ban Treaty (CTBT), which was signed in 1996, but is still not in force. The Agreement on the Adaptation of the CFE Treaty suffered a similar fate in 1999, with the treaty signed but still not in force. Critics of arms control began to push back on the underlying concept and framework (especially regarding the reliance on bilateral US-Russia treaties), while concerns over unaddressed non-compliance with existing agreements emerged in the context of a range of agreements, including the BTWC, CFE, CWC, INF, NPT and PNI.
A new form of arms control
Discussion over the utility of arms control came to the forefront of security debates with the US decision to withdraw from the ABM Treaty in 2002. Russia retaliated by withdrawing its ratification of the START II Treaty and pursuing MIRV-capable strategic missile systems. Then US president George W. Bush sought to introduce a new paradigm for bilateral nuclear-arms control with Russia, submitting a short and simple draft of a politically binding agreement to limit deployed systems. However, Russia insisted the treaty be legally binding, and the result was the Strategic Offensive Reductions Treaty (SORT). SORT lacked verification, instead requiring each side to declare that it had reduced the total number of its operationally deployed strategic nuclear warheads. SORT was superseded by the 2010 Treaty on Measures for the Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms, known as New START. Russia and the US returned to a pattern of more complex agreements that included verifiable elimination of nuclear delivery systems and limits on strategic delivery systems and deployed weapons that would reduce numbers down to levels not seen since the late 1950s. In February 2018, both parties announced they had reached the central limits of New START. However, the treaty did not limit MIRV-capable systems and, with the new administration of President Donald Trump, the US may be returning to the SORT approach of simple but non-verifiable agreements, instead of verifiable arms control. (For instance, John Bolton - now national security advisor to President Trump - as long ago as 2010 wrote critically of New START's `myopic focus on Russian arms levels' and advocated greater flexibility over launchers.) Russia, in the meantime, rejected then US president Barack Obama's offer of further reductions in strategic nuclear weapons as proposed in his Berlin speech of June 2013.
SS-20 crisis redux
Since then, the crisis of arms-control compliance has worsened. Russia's willingness to violate the INF Treaty in pursuit of dual-capable, precision ground launched cruise missiles of short and intermediate range, in the context of its pursuit of a broader set of strike capabilities, is of particular concern for stability. Its introduction of the 9M729 (SSC-8 Screwdriver), a road-mobile, dual-capable GLCM with a range likely greater than 2,000 km, has reintroduced the spectre of credible nuclear fist strike to Europe for the fist time in a generation. At the very least, Russia's unwillingness to take decisive and transparent steps to allay any concerns about the system or, more specifically, to destroy it in a verifiable way, has unsettled European states.
Instead, Russia has pursued counter-charges that the US had considered settled in the 1990s, while denying the existence of the system in bilateral talks from 2013 to 2017. In response, fist the Obama administration and then the Trump administration sought to increase political, military and economic pressure on Russia to return to compliance and maintain allied support (including NATO and Asian allies). In December 2017, Russia admitted the existence of the system, but denied it was a treaty violation, though it gave no further explanation and made no effort to resolve US concerns during 2018. As a result of Russia's action, the US declared Russia in violation of the INF Treaty in July 2014 and has been seeking support from allies for additional steps, while Russia continues to deny it is in violation. On 4 December, the US said it had found Russia in `material breach' of the treaty and that it would suspend its obligations `as a remedy effective in 60 days unless Russia returns to full and verifiable compliance'.
What's next?
With little prospect of a positive resolution of the challenges facing the INF Treaty, nuclear-arms control is at a critical stage. If Russia continues to violate the INF Treaty, the extension of New START, which expires in 2021, is hard to envision. Some in the Trump administration suggest that they could pursue another SORT type agreement, but while that likely is not Russia's preference - Moscow arguably would prefer verification, plus legal limitations - both sides may fid that they currently have neither the funds nor the inclination to engage in a strategic nuclear-arms race. Both Moscow and Washington are already investing signifiant sums in nuclear-force modernisation, as they strive to reach their modernisation targets within New START limits. However, both countries have been developing air- and sea-launched intermediate-range missile systems for some time, and ground-launched systems are more likely to join the mix should the INF Treaty collapse. In addition, other states are developing and deploying such missile systems, in particular China, with the majority of its nuclear weapons delivered by intermediate-range ground-launched systems. Indeed, it has been argued that technology and the proliferation of related knowhow are passing the INF Treaty by. More countries are seeking precision-guided, dual-capable cruise missile technology, as other advanced systems suited to fist-strike capabilities pass from drawing board to deployment, including long-range cruise missiles, hypersonic missiles and boost-glide systems.
One possible way forward was proposed by the US and Russia in October 2007 in a joint statement at the 62nd session of the UN General Assembly. In the face of the proliferation of intermediate- and shorter-range missiles, both sides proposed that additional countries (especially China) could join a call to renounce `ground-launched ballistic and cruise missiles with ranges between 500 and 5,500 kilometers, leading to the destruction of any such missiles, and the cessation of associated programs'. While this proposal did not gain traction at the time, the spread of such systems - both nuclear-capable and conventional - has grown and the potential threat they pose has become clearer. (In addition, the current impasse over membership in the Missile Technology Control Regime (MTCR), with Russia blocking applications for new membership and China not yet permitted to join due to concerns over its export-control regime, has prevented the MTCR from fully achieving its aims.) The joint 2007 proposal could even be expanded to include a ban on the development, production and deployment of such systems, along with verifiable destruction provisions. It is likely that, to succeed today, such an agreement would also have to involve air- and sea-launched systems. It could mean revisiting the idea - discussed as part of the original INF Treaty proposals - of introducing regional limits on intermediate-range missile systems, rather than an outright ban.
Other issues will need to be addressed too, including shorter-range nuclear weapons and new technical problems. The latter includes long-distance hypersonic weapons and the challenge they pose in compressing a defender's decision space; the related role of artificial intelligence in military decision-making loops; lethal autonomous weapons; and how to (and whether it is possible to) deter cyber attacks (which could potentially target early-warning or nuclear-command-and-control facilities). While arriving at the frameworks capable of managing even one of these challenges could be problematic, surviving a new, more complex, less predictable and more multipolar equivalent of the Cold War could be even more difficult.
Quantum computing and defence
The integration of quantum technologies currently represents one of the most anticipated advances for armed forces, yet their precise impact remains difficult to predict. Although economical applications and widespread use are still years away, there is little doubt that they will have disruptive effect when they are employed at scale. In May 2018, the head of quantum computing at technology firm Intel suggested that `if 10 years from now we have a quantum computer with a few thousand qubits, that would certainly change the world in the same way the fist microprocessor did'. (A qubit, or quantum bit, is the basic unit of information in a quantum computer, analogous to a bit in a standard computer.) But while quantum technology is expected to eventually have far-reaching effects for military forces, intelligence services and law-enforcement agencies, it is unclear how far it will alter the traditional balance of power among states, or between states and non-state actors.
Potential military applications
The field of quantum information science is giving rise to multiple new defence-related applications that are often grouped together under the single moniker `quantum', but which merit independent consideration. Quantum key distribution (QKD), quantum cryptanalysis and quantum sensing all promise to significantly affect strategic security in differing ways. For example, QKD provides a near-term advantage for defenders to secure their communications, while quantum cryptanalysis is an inherently offensive capability, though one that is maturing at a slower pace. Generalized quantum computing will offer many other possibilities, but they are too uncertain at this stage to permit concerted analysis of their second-order effects.
The most common form of quantum encryption is the transmission of cryptographic keys (i.e., QKD) using quantum `superposition's' of photons during the initiation of secure communications sessions. In keeping with Heisenberg's uncertainty principle, the exact states of the photons are indeterminate until they are isolated and measured - only then do they exhibit a specific state of polarization. As the very process of intercepting (or `eavesdropping' on) a qubit irreversibly changes it, QKD offers a valuable means of knowing if communications have been intercepted and examined (e.g., through a `man-in-the-middle' attack). This is analogous to using tamper-resistant envelopes for sending letters via the standard postal network. QKD technology is applicable to existing systems for encrypted communications, but until the last few years it had faced implementation challenges over long distances, thereby rendering it impractical outside limited environments.
Quantum cryptanalysis refers to the specific application of quantum computing for decrypting encoded messages. Current encryption standards primarily rely upon mathematical algorithms for encoding data, which are effectively unbreakable in any reasonable period of time. For example, US military-grade, Advanced Encryption Standard 256-bit encryption would theoretically require billions of years for modern computers to crack the code through brute-force methods (i.e., `trial-and-error' of all possible solutions). Quantum computers, however, will eventually be able to replace sequential trial-and error methods for processing such complex mathematical problems with alternate means to consider many possibilities simultaneously. The promise of quantum cryptanalysis is so alluring that some countries are already beginning to collect encrypted foreign communications with the expectation that they will be able to extract valuable secrets from that data in the future. When quantum cryptanalysis does become available, it will significantly affect international relations by making broadcast (or intercepted) communications open to decryption. For countries that extensively rely on encryption to secure military operations, diplomatic correspondence or other sensitive data, this could be a watershed event.
In September 2018, the United States published its National Strategic Overview for Quantum Information Science, which defied quantum sensing as `leveraging quantum mechanics to enhance the fundamental accuracy of measurements and/or enabling new regimes or modalities for sensors and measurement'. Such new capabilities would afford clear military advantages. The United Kingdom's Defence Science Expert Committee has highlighted the potential importance of improved gravity sensors (quantum gravimeters), which could detect moving masses under water, such as submarines. Superconducting magnetometers that use quantum technology to measure miniscule changes in magnetic fields could also be used to locate enemy submarines, while quantum radar could be used to detect even low-observable aircraft. As the UK Defence Science and Technology Laboratory has said, `it is anticipated that new militarily disruptive technologies (e.g., novel communications or radar modalities) will be enabled'. Quantum technologies already form part of developments related to the miniaturization of atomic clocks, which are useful for position, navigation and timing purposes.
Quantum computing will likely provide other disruptive applications, although it is too early in the research-and-development phase to foresee what inventions lie ahead or how friendly forces or adversaries may leverage them. Quantum computing will not entirely supplant classical computing methods based on transistors and silicon microchips. Instead, quantum computing should best be conceived of as an alternative, complementary and even synergistic technology that will be able to solve some problems that current computers cannot, but which will most likely also be comparatively ineffective, or only marginally bettr, for solving other problems at which current computers excel.
National programmes
Several nations are heavily investing in quantum research to gain economic and military advantage. The dual-use nature of quantum computing means that private companies and universities will also play key roles in inventing and adapting these new technologies. In its March 2018 submission to the UK House of Commons Science and Technology Committee, the Institute of Physics asserted that `the UK needs to convert its strong research base into commercial products, by deepening connections between academia and industry, and capitalizing on relevant industrial strengths'. The extent to which a nation-state can marshal resources to prioritise the development of military applications may prove a decisive edge in this new technological race.
China was an early leader in quantum research and development. In 2016, Beijing initiated an effort to achieve major breakthroughs in quantum technologies by 2030, and that same year it launched the world's fist quantum satellite, which teleported a photon to Earth in 2017. The Micius satellite has now successfully completed QKD from orbit to ground stations in Xinglong, China, and Graz, Austria. In 2017, China also established the fist long-distance, terrestrial quantum-communication link between Beijing and Shanghai. These scientifi achievements represent landmark initiatives that could secure China's government communications against foreign observation - at least until post-quantum cryptanalysis becomes a functional reality. The planned US$10-billion National Laboratory for Quantum Information Sciences in Hefei, Anhui province, will lead the nation's drive for quantum computing and sensing.
The US is another possible leader in the race to realize quantum applications for defence. Since 2016, the government has sponsored over US$200 million in quantum research, and in 2018 the Department of Energy and the National Science Foundation committed another US$250m to support quantum sensing, computing and communications through two- to fie-year grant awards. Among the armed forces, the US Army Research Office funds extensive research in quantum computing, while the US Air Force sees it as transformative technology for information and space warfare. But even more relevant may be private-sector companies such as Google, IBM, Intel and Microsoft, which have been conducting quantum research for almost a decade. In the West, they - along with the Canadian company D-Wave Systems - are leading the development of quantum computers that may run the quantum-enabled military platforms of the future.
Collectively, European nations are also investing substantially and making significant advances. The European Commission's quantum-technologies flagship programme will be a large-scale research initiative in the order of ?1bn (US$1.1bn) over a ten-year period. It is intended to focus on four main areas of quantum technology: communication, computation, simulation and sensing. In 2013, the UK government announced a five-year investment of ₤270m (US$422m) for its own National Quantum Technologies Programme, which is intended to `create a coherent government, industry and academic quantum technology community', and quantum technologies were in late 2018 the subject of a UK Parliamentary inquiry. French President Emmanuel Macron signed a memorandum of understanding with Australia's then-prime minister Malcolm Turnbull in May 2018 on a joint venture between the two countries to develop and commercialise a quantum silicon integrated circuit. This joint venture will combine the efforts of the Australian company Silicon Quantum Computing and the French research institute Commissariat a l'energie antimasque et aux energies alternatives. Finally, in September 2018, Germany announced new funding for quantum-technologies research worth ?650m (US$771m) for the period 2018-22.
Russia is also investing in quantum computing, at the Russian Quantum Center, but it has not committed the same level of resources as other nations and remains behind China and the US. That may partially correlate with the overall decline in Russian scientific-research capacity since the 1990s. President Vladimir Putin has, however, reportedly raised national spending on research and development (R&D) to 1% of Russia's gross domestic product, with R187bn (US$3bn) earmarked for fundamental scientific R&D in 2018. Nonetheless, the recent breakthroughs in quantum information science have not been driven by Russian researchers, as is evident from vocal US concerns about a growing `quantum gap' with China, without similar attention to threats from Russia in this field.
Quantum supremacy
The term `quantum supremacy' refers to the ability of a quantum computer to perform tasks beyond the capability of today's most powerful conventional supercomputers. Google announced a 72-qubit processor in 2018 - surpassing IBM's record the previous year of 50 qubits - and said that its new chip might achieve quantum supremacy within a year. But it is not just the number of qubits that matters; rather, a combination of factors - including the `depth' of a quantum circuit, or how many logical operations it can perform before errors proliferate - affect the true computational power that IBM researchers have termed `quantum volume'. Intel shares the view that quantum technologies are incredibly complex and will require significant time to perfect commercial applications.
It is also worth considering what quantum technologies might mean for geopolitics. There are grounds for concern that the advent of quantum technologies will only exacerbate the digital divide among nations and increase security disparities. For example, quantum cryptanalysis could theoretically be a great equaliser, but in reality it may only become available to wealthy, advanced countries who can afford to operate the required assets. If a select handful of countries can both force transparency on their adversaries' communications and safeguard their own through QKD or post-quantum-encryption algorithms, then hegemonic relationships might persist. The same could hold true for massive data processing to deliver real-time intelligence and operational advantages to technically advanced states. This potential new security dilemma was raised during the 4th European Cybersecurity Forum in Krakow, Poland, in October 2018.
Conversely, the development and widespread diffusion of quantum technologies might over time reduce the comparative advantage of some powers. If every government can secure its communications, process intelligence data with heretofore-unprecedented scale and speed, and detect foreign military assets in the air or under the sea, then a leveling effect might be observed. All that can be certain at this stage is that technical quantum supremacy is both inevitable and close to hand, and that the disruptive effects of quantum technologies will likely lead countries to change their defence postures.
Это издание военного баланса в 2019 году отмечает 60-летие с момента публикации первого, появившегося в конце 1959 года в виде тонкого памфлета всего на 11 страницах. Это издание было подготовлено программой оборонного и военного анализа IISS, самой большой исследовательской группой института с 14 постоянными сотрудниками, которая была подготовлена в одиночку Аластером Бьюкеном, первым директором того, что тогда называлось Институтом стратегических исследований. В предисловии говорилось, что она была опубликована "в качестве вклада в растущую озабоченность, которая развивается во всем мире по поводу гонки вооружений". Из этих ранних изданий становится очевидным, что основное внимание уделялось исключительно ядерному потенциалу и ракетным системам. Основная идея первой брошюры состояла в том, что было бы весьма полезно свести опубликованную информацию "в один простой сравнительный анализ [ ... ], с тем чтобы обеспечить более широкую основу для обсуждения не только "баланса террора", но и проблем разоружения".
Верно также и то, что появление этого первого тома отчасти было вызвано опасениями, высказанными директору высокопоставленными представителями западных оборонных ведомств по поводу недостаточного понимания общественностью масштабов и характера советского военного вызова Европе. Действительно, в короткой газетной статье Making Headway, The First Five Years of the ISS говорилось, что "ответственный частный гражданин ... имел мало, но иногда официальные заявления и сенсационные сообщения газет, чтобы судить, например, существовал ли "ракетный разрыв", насколько сильна была русская армия или каково было состояние обороны Индии".
Сегодня эта проблема носит совершенно иной характер. Существует поток доступной информации из множества источников. Но разобраться во всем этом - совсем другое дело. Действительно, для аудитории, которая заново знакомится со степенью манипулирования информацией, все еще есть место для трезвых, основанных на фактических данных и независимых источников информации и анализа, таких как военный баланс.
Книга развивается
Количество данных в книге значительно увеличилось за эти годы. Первый том под названием "Советский Союз и державы НАТО, военный баланс" - содержал информацию всего по 15 государствам. В десятом издании 1968-1969 годов, которое теперь называлось исключительно "Военный баланс" (как это было после издания 1963-64 годов), содержалась информация о 59 государствах; в книге 2019 года счет идет на 171. Как отмечал сэр Майкл Говард, Аластер Бьюкен и его преемники "впоследствии жаловались на то, что они застряли на названии "военный баланс", давая при этом четкое и концептуально вводящее в заблуждение представление о сложной природе военной мощи". Но, продолжал он, "они застряли, и "МилБал" стал флагманом Института".
В некоторых отношениях увеличение числа стран, о которых идет речь в книге, отразило интернационализацию института с начала 1960-х годов в плане состава его совета, масштабов его исследовательской деятельности, а также его персонала. Слово "международный" было принято организацией в качестве префикса в начале 1970-х гг. Не более 20 лет назад редакционная группа журнала "Военный баланс" состояла в основном из бывших офицеров Вооруженных сил Великобритании. Сегодня мы в подавляющем большинстве являемся гражданской и все более международной командой. Способ, которым мы показываем наши данные также изменились на протяжении многих лет. Сегодня книга содержит подробные списки военных организаций, разделенных по ролям, а военная техника разбита по типам. При этом мы помним о необходимости сохранения категорий, которые могут быть сопоставлены между государствами, а также о желании совета Института в 1964 году, чтобы военный баланс сохранил сжатие первоначального издания, что облегчило бы сбор информации. Это также помогает гарантировать, что книга остается портативной. Издание 2019 года может быть тяжелее, чем первое, но оно остается однотомным изданием, которое легко переносится в кейсе.
Это одна из особенностей, которая продолжает отличать военный баланс от других публикаций. При принятии решения о том, какую информацию следует включить в книгу в качестве приоритетной, мы учитываем, что не можем охватить весь спектр военных систем, эксплуатируемых государствами. Мы показываем данные, которые, по нашему мнению, необходимы для национальной военной мощи. Естественно, это начинается со стратегических систем, а затем прогрессирует через боевые системы вооружения и средства боевого обеспечения. Мы более избирательно подходим, особенно когда речь заходит о поддержке боевой службы (например, материально-техническое обеспечение и транспорт), хотя, конечно, мы понимаем, что эти возможности жизненно важны для Вооруженных сил. И это означает, что некоторые читатели могут не согласиться с нами в нашем выборе.
Сопоставимый набор данных
Еще одной отличительной чертой, обеспечиваемой краткостью книги, является ее способность сравнивать категории данных между записями стран. Действительно, это быстро стало одной из его главных особенностей, о чем свидетельствуют его сравнительные таблицы стратегических ядерных систем. Возможность сравнивать во времени одни и те же категории данных по организации и оборудованию (а также по экономике обороны) была обеспечена введением формальной классификации данных. Эта функция развивалась постепенно, хотя в отношении оборудования ей в значительной степени помогало публичное появление дефиниций оборудования в рамках дискуссий по контролю над обычными вооружениями в Европе. Важно отметить, что они затем использовались государствами, которые были участниками этих соглашений. То же самое можно сказать и о появлении правил подсчета, связанных с соглашениями об ограничении стратегических вооружений.
Конечно, из-за широты наших данных даже такие разработки не отвечали всем нашим потребностям. Например, перечни оборудования для соглашений о контроле над вооружениями могут содержать только дефиниции в отношении оборудования, подпадающего под сферу действия этих соглашений, - таким образом, исключая целый ряд национальных военных средств. Поэтому институт имеет свои собственные способы более формальной классификации военной техники, опять же для оказания помощи в процессе сравнения между странами. Мы публикуем информацию об этих решениях в наших "пояснительных записках". Иногда страны не соглашаются с ними и говорят нам об этом. Но мы должны принять систему, которая позволит сравнивать технику и силы между государствами. Эти сравнительные подходы сохраняют свою ценность. Военный баланс по-прежнему публикует свою таблицу "международных сопоставлений расходов на оборону и военного персонала", а также ряд других сравнительных таблиц и диаграмм. В наши дни правительства используют наши данные в публичных форумах по причинам, включающим их надежность и доступность; действительно, поскольку они не засекречены, правительства могут чувствовать себя более комфортно, публикуя данные военного баланса, чем публикуя свои собственные.
Военный баланс+
Запуск в начале 2017 года интерактивной цифровой базы данных Military Balance+ положил начало новой эре не только в том, как мы представляем нашу оборонную информацию, но и в том, как ее можно использовать. Мы создали поисковую систему, которая позволяет пользователям запрашивать данные для себя и предоставляет возможность загружать наши оборонные данные в виде электронных таблиц. Это значительное изменение для наших клиентов, которым теперь больше не нужно кропотливо вводить нашу информацию в свою собственную базу данных; теперь они могут загружать нашу информацию и интегрировать ее в течение доли времени, затраченного ранее. База данных также позволяет нам отклониться от упора на сокращение. Нам не нужно использовать так много сокращений в интернете и иметь возможность включать больше категорий данных без ограничений, налагаемых печатной книгой. Это также позволяет нам отойти от годового цикла публикаций. Мы сохраним печатную книгу, но со временем это даст нам платформу для представления, возможно, более дискретных наборов данных, а также для проведения большего анализа нашей информации.
Оценка военной мощи
В первые годы своего существования старшие сотрудники института были озабочены не только тем, чтобы военный баланс оставался кратким, но и тем, чтобы он оставался главным образом количественным изданием. Действительно, одна из причин создания дополнительного стратегического обзора в 1967 году заключалась в том, что Институт нуждался в публикации, в которой можно было бы проанализировать вопросы оборонной политики, что позволило бы сосредоточить внимание на количественных оценках военного баланса. Но за последние десятилетия мы вновь ввели в книгу Анализ оборонных планов и региональных условий безопасности, в рамках которых страны выстраивают свою оборонную политику. Это отражает мнение о том, что только изучение оборудования и количественное изучение военного потенциала является лишь частью истории Национальной военной мощи. Кроме того, важно понимать больше о национальной оборонной политике, поскольку она дает аналитику информацию о том, что страна может рассматривать в качестве задач для своих вооруженных сил. Политика может использоваться в качестве ориентира для оценки запасов и планов закупок: хорошо ли они согласуются, например, с ролями, предназначенными для Вооруженных сил? В этих более качественных оценках важен также целый ряд других факторов. Одним из них является оперативный опыт, а также надежная военная подготовка, и мы отслеживаем в нашей базе данных информацию о ключевых военных учениях, проводимых государствами, а также об их развертывании. Также заслуживает внимания понимание законодателем шестидесяти лет военного баланса 11 решительных шагов, которые страны должны предпринять, прежде чем они смогут реально развернуть свои вооруженные силы; это проще для одних, чем для других. Мы рассматриваем дополнительные области в наших "сводках возможностей", такие как союзнические отношения страны и ее оборонно-промышленная база. Но это только показатели. В самом деле, если бы военный баланс был задействован в более тщательных качественных исследованиях, ему, возможно, пришлось бы также сопоставлять между собой факторы государств, включая доктрину, организацию, подготовку, материальное обеспечение, руководство и образование, персонал, объекты и оперативную совместимость (совместно именуемую DOTMLPFI НАТО), с компромиссом между тщательностью и лаконичностью, что это повлечет за собой.
Сосредоточенность на будущем
Тем не менее, в настоящее время есть вопросы относительно того, какие области военной мощи мы можем попытаться оценить и количественно оценить, чтобы в будущем все еще генерировать полезные сравнительные оценки. Следует ли нам заострить наше внимание на тех аспектах "традиционной" военной мощи после Второй Мировой Войны, которые вновь поглощают внимание правительств, таких как стратегические ядерные силы и возможности маневренной войны, за счет, скажем, систем, полезных в роли полиции? Конечно, ответ на вопрос "насколько важно это оружие" может во многом зависеть от того, в каком месте вы находитесь, когда задается этот вопрос. И Институт помнит об интересах своих глобальных членов и мировой читательской аудитории, а также о том, что "нетрадиционные" вызовы безопасности могут довольно быстро стать более традиционными.
Вопрос о включении некоторых новых систем вооружений можно рассматривать как относительно четкие решения - со временем мы, возможно, сможем ожидать, что гиперзвуковые системы начнут фигурировать в аэрокосмических кадастрах, - хотя это все еще потребует четких методологических указаний. Но эти решения сложнее принимать для систем двойного назначения. Например, в 1980-х годах были высказаны предложения о том, что мы должны включить больше информации о потенциале космического базирования - Стратегическая оборонная инициатива США была отмечена в середине десятилетия внешним аналитиком в качестве возможной области сосредоточения внимания. Что касается космоса, который относительно недавно превратился в область конфликта, то трудно определить, насколько релевантны некоторые гражданские спутники для военной мощи. Например, вооруженные силы могут иметь доступ к полосе пропускания на гражданских спутниках связи, но определение того, какие спутники подпадают под действие этих соглашений, может оказаться проблематичным. Они также могут иметь доступ к спутникам дистанционного зондирования. Однако эти суждения более прямолинейны, когда речь заходит о спутниках раннего предупреждения.
Появляются новые возможности, такие как кибернетическая мощь, автономные системы, робототехника и более технологичные системы, такие как командно-контрольные сети, усовершенствованные с помощью искусственного интеллекта и машинного обучения. Ключевой задачей для аналитиков и, конечно же, для нас, работающих со сравнительными данными, является понимание того, как их оценивать. В последние годы мы начали искать доверенных лиц для вынесения суждений о военной кибернетической мощи; например, есть ли у страны военная киберорганизация или она объявила о наступательном кибернетическом потенциале? Сейчас мы занимаемся более тщательным проектом, чтобы бросить вызов метрикам для измерения кибернетической мощи. Конечно, ключевая проблема, с которой мы столкнемся, заключается в том, что кибернетическая мощь - это не только военный феномен. Это крайне важно для военных систем, но также жизненно важно для экономической и энергетической безопасности, и большая часть экспертных знаний может быть получена в частном секторе. Тем не менее, наша задача состоит в том, чтобы определить категории, которые институт может начать оценивать, и методологию, которую он может применять при этом.
Когда мы собираем наши данные, сейчас и в будущем, мы придерживаемся устоявшейся формулы. Институт независим и не имеет никаких обязательств перед каким-либо правительством. Мы по-прежнему каждый год запрашиваем комментарии стран по публикуемым нами данным и с этой целью поддерживаем линии связи с министерствами обороны и вооруженными силами. Эти контакты позволяют нам не только запрашивать информацию, но и вести диалог о точках сбора данных в течение всего года. Мы также регулярно контактируем со специалистами за пределами правительства и проводим постоянный сбор информации из открытых источников. Поскольку объем информации в общественном достоянии растет почти экспоненциально, для сокращения есть два пути. Например, увеличение количества печатных и онлайновых изображений является ценным подспорьем для аналитика, но его практическая полезность зависит от наших суждений, в том числе и относительно достоверности. Однако суждения, которые мы выносим, принадлежат только нам.
С самого начала военный баланс доказал свою ценность. Его данные использовались в качестве ключевого источника средствами массовой информации из первых изданий, и на протяжении многих лет он также использовался правительствами и официальными лицами, составлявшими свои собственные оборонные издания. В качестве примеров можно привести книгу маршала Василия Соколовского "Военная стратегия" 1962 года, документы, речи и публикации министерств обороны, включая Министерство обороны Великобритании и Министерство обороны США, свидетельства Конгрессу США, доклады других аналитических центров и даже советские пропагандистские брошюры 1980-х годов под названием "Откуда исходит угроза миру", выпущенные в ответ на Soviet Military Power Пентагона. В некоторых случаях, конечно, организации будут использовать нашу информацию выборочно. Выбор и сопоставление информации не является простым делом. В 1964 году было сказано, что на создание книги ушло четыре месяца напряженной работы. К 1968 году этот показатель вырос до шести-девяти месяцев. Теперь производство книги и базы данных является круглогодичной деятельностью.
Для многих из тех, кто работает над нашими данными и использует их, эта книга - кладезь информации. Оборудование пришло и ушло в течение этих 60 лет, например F-111 и SR-71, но тщательное изучение информации показывает, что существуют также значительные элементы преемственности. Например, некоторые виды оборонной техники находятся на вооружении в течение 60 лет. Это включает в себя танки Centurion, Т-34, Т-54 и Т-55, а также самолеты МиГ-21, Ту-95 и Ту-16 (в варианте китайского бомбардировщика Н-6) и U-2 и B-52. В настоящее время планируется, что B-52 все еще будет находиться в эксплуатации в 2050 году (первый полет состоялся в 1952 году, за шесть лет до основания ISS). Танки Sherman исчезли из наших данных только в прошлом году, когда мы оценили, что они больше не находятся на активной парагвайской службе (три остаются в качестве восстановительных машин в Мексике). В то же время, для специалиста по обороне книги открывают окно на планы, которые не удалось осуществить - первое издание отмечает, что "сверхзвуковой TSR-2 заменит Canberra в тактических целях". Те, кто начал выпускать эту книгу, предполагали, что она послужит авторитетной основой доступной информации, на которой можно будет сосредоточить дебаты вокруг военных проблем. Мы все еще сохраняем это стремление.
Вызовы в области контроля над ядерными вооружениями: прошлое и настоящее
Контроль над ядерными вооружениями вновь оказался в центре дискуссий по вопросам международной безопасности. Хотя соглашения, связанные с контролем над вооружениями и ведением военных действий, существовали веками, современная концепция контроля над вооружениями возникла в результате научных дебатов на заре Холодной войны о том, как избежать будущего конфликта, особенно связанного с ядерным оружием. Нынешняя группа договоров, бросающих вызов контролю над вооружениями - обычными, ядерными и другими видами "оружия массового уничтожения" (ОМУ), - хорошо послужила миру в управлении холодной войной и последовавшим за ней периодом относительного мира.
Однако с конца 1990-х годов режимы контроля над вооружениями подвергаются все большему давлению и сейчас переживают период беспрецедентного кризиса. Если договор о ядерных силах средней и меньшей дальности (РСМД) и новый договор СНВ рухнут, мир может оказаться без каких-либо двусторонних соглашений о контроле над ядерными вооружениями между двумя государствами с крупнейшими ядерными арсеналами - Россией и Соединенными Штатами - впервые с 1960-х годов. Риск заключается в том, что отсутствие контроля над вооружениями между этими двумя державами может привести к гонке вооружений с непредсказуемыми последствиями и нестабильностью, которая может привести к новой холодной войне или даже к конфликту.
Вызывающие термины
В 1946 году США приступили к осуществлению первого плана контроля над ядерным оружием - плана Баруха, в соответствии с которым США должны были передать контроль над своим арсеналом Организации Объединенных Наций в обмен на поддающийся проверке запрет на ядерное оружие, за которым должна была последовать ликвидация американского ядерного арсенала. Это предложение провалилось не в последнюю очередь потому, что Советский Союз быстро развивал свой собственный ядерный арсенал. Первые шаги в направлении разоружения (включая конкурирующие предложения на протяжении 1950-х и 1960-х годов в Комитете по разоружению) провалились в основном потому, что они были направлены на ликвидацию оружия, как будто оно было причиной международных конфликтов, а не их симптомом. Поэтому ученые искали лучший подход.
Лучшее определение контроля над вооружениями, которое можно найти в ранних работах теоретиков холодной войны, было дано Томасом Шеллингом и Мортоном Х. Гальперином в их основополагающей книге 1961 года "Стратегия и контроль над вооружениями", в которой этот термин был отвергнут, чтобы включить "все формы военного сотрудничества между потенциальными врагами в интересах уменьшения вероятности войны, ее масштабов и насилия, если оно произойдет, а также политических и экономических издержек, связанных с подготовкой к ней". Они также подчеркнули, как "общий интерес" между противниками может привести к сотрудничеству во избежание конфликта, а также утверждали, что контроль над вооружениями может включать сокращение или увеличение вооружений - при условии, что он сосредоточен на установлении стабильности и уменьшении стимула для любой из сторон инициировать конфликт.
Контроль над вооружениями рассматривался как способ не только предотвратить ядерную войну, но и управлять гонкой вооружений и конкуренцией за новые системы вооружений, а также как средство выиграть время для разрешения лежащих в основе политических конфликтов. Установление более четкого контекста и смысла контроля над вооружениями и его принятие в рамках национальных стратегий помогло директивным органам и общественности не только охватить контроль над вооружениями, но и начать искать пути его осуществления.
Кубинский ракетный кризис фокусирует умы
США, СССР и Великобритания обсуждали запрет на испытания с конца 1950-х годов, но именно Кубинский ракетный кризис 1962 года дал американскому и советскому политическому и военному руководству политическую волю принять контроль над вооружениями, и особенно над ядерным оружием, как способ справиться с напряженностью и рисками во время Холодной войны.
Первые робкие шаги по ограничению гонки ядерных вооружений были предприняты спустя несколько дней после окончания Кубинского ракетного кризиса, когда тогдашний советский премьер Никита Хрущев предложил ограничить ядерные риски. Это привело к соглашению, которое установило прямую линию связи между Москвой и Вашингтоном в июне 1963 года (соглашение о "горячей линии") и Договор о частичном запрещении ядерных испытаний в августе 1963 года, который ограничил испытания Советским Союзом, Соединенным Королевством и США (но не Китаем или Францией). Достигнутая добрая воля привела к началу американо-советских переговоров о прекращении распространения ядерного оружия, прежде всего в космосе, в результате чего в январе 1967 года был подписан договор по космосу, а затем в глобальном масштабе - совместный проект договора США и СССР о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в августе 1967 года. ДНЯО вступил в силу в 1970 году, юридически ограничив число стран, которые могли бы обладать ядерным оружием.
Золотой век контроля над вооружениями времен Холодной войны
Первые успехи в переговорах между США и СССР помогли укрепить поддержку среди членов НАТО в области контроля над вооружениями, как это было выражено в докладе Совета о будущих задачах Североатлантического союза в декабре 1967 года (известном как доклад Хармеля). Доклад Хармеля бросил вызов первоначальному двухвекторному подходу сдерживания и диалога, который непосредственно привел к так называемому "Рейкьявикскому сигналу" НАТО 1968 года, который призывал к многосторонним переговорам по контролю над ядерным оружием и обычными вооружениями с Варшавским договором, известным как взаимное и сбалансированное сокращение сил (MBFR). Доклад Хармеля также побудил НАТО поддержать начало конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которая привела к Хельсинкскому процессу, результатом которого стал Хельсинкский Заключительный акт 1975 года (который включал прозрачность в отношении крупномасштабных военных учений). Параллельно двусторонние американо-советские переговоры привели в мае 1972 года к трем ключевым соглашениям: соглашению о предотвращении инцидентов в открытом море и над ним (INCSEA); переговорам по ограничению стратегических вооружений (ОСВ); и Договору о противоракетной обороне (ПРО). Этот импульс также привел к переговорам и подписанию (но не ратификации) ОСВ II (1979 год). Глобальные усилия по борьбе с другими видами ОМУ привели к принятию Конвенции о биологическом и Токсинном оружии (КБТО) 1972 года, которая вступила в силу в 1975 году.
Кризис SS-20 и Договор о РСМД
Несмотря на прогресс в области контроля над вооружениями, напряженность между США и СССР усилилась в 1970-х гг. Заметная эскалация произошла с введением Советским Союзом в 1977 г. новой дестабилизирующей ядерной ракеты 15Ж45 (SS-20 Saber) в Европе. SS-20 был прямой угрозой стабильности из-за своей эффективности в качестве ударного оружия первого удара. Критически важно, что это был дорожный мобильный ударный комплекс, его было труднее отслеживать, чем стационарную пусковую установку. Он также был твердотопливным и поэтому готов к запуску за считанные минуты, а не за часы, которые требовались для подготовки ракеты на жидком топливе. SS-20 также был высокоточным, с несколькими боеголовками, в отличие от ракет 8K63 (SS-4 Sandal) и 8K65 (SS-5 Skean), которые он заменил, что требовало гораздо более мощных ядерных боеголовок для надежного поражения своих целей. Из-за этого ракеты SS-4 и SS-5 рассматривались скорее как ответное, а не оружие первого удара. Однако появление SS-20 заставило союзников по НАТО обеспокоиться тем, что Советский Союз намеревался нанести первый удар (включая SS-20 и ядерные системы меньшей дальности), чтобы выбить системы командования и управления НАТО, ключевые аэродромы и морские порты в Европе и помешать США и Канаде доставить подкрепления из Северной Америки. Этот сценарий поставил бы Вашингтон перед жестким выбором после первого удара: нанести ответный удар по советским целям и рисковать ударами по континентальной части США или "де-парализовать" Европу и позволить полю боя удерживаться только на территории европейских государств НАТО и Варшавского договора.
НАТО отреагировало на введение SS-20 принятием второго "двухколейного" решения в декабре 1979 года, заявив, что, с одной стороны, НАТО восстановит сдерживание путем базирования аналогичной системы ядерного оружия в Европе - наземной баллистической ракеты Pershing II (GLBM) и крылатой ракеты наземного базирования BGM-109G Gryphon (GLCM) - таким образом, устраняя любое предполагаемое преимущество советского первого удара. С другой стороны, НАТО могла бы предложить путь снижения взаимных рисков посредством контроля над ядерными вооружениями: в частности, запрет на наземные ракеты с дальностью действия от 1000 до 5500 км на европейском театре военных действий. Государства - члены НАТО интенсивно встречались с 1979 года, чтобы разработать и согласовать параметры договора, который продолжался в ходе переговоров. Двусторонние американо-советские переговоры, дополненные консультациями между государствами - членами НАТО до и после каждого раунда переговоров, начались в 1981 году, но потерпели крах в 1983 году с развертыванием баллистических ракет Pershing II и крылатых ракетных комплексов Gryphon в Европе. Как и SS-20, обе эти системы были дорожно-мобильными и твердотопливными. Однако после важнейшего саммита между тогдашним президентом США Рональдом Рейганом и тогдашним советским премьером Михаилом Горбачевым в Рейкьявике в 1986 году обе стороны согласились на глобальный запрет на советские и американские ракеты средней дальности наземного базирования и системы меньшей дальности. Договор о РСМД, подписанный в 1987 году, запрещал GLBM и GLCM с дальностью действия от 1000 км до 5500 км ("ракеты средней дальности", согласно тексту договора) и GLBM и GLCM с дальностью действия от 500 км до 1000 км.
Хельсинки и конец Холодной войны
Тем временем, благодаря процессу СБСЕ, глава Хельсинкского Заключительного Акта о военной транспарентности стала Стокгольмским документом 1986 года, который содержал более обширные и обязательные правила военной транспарентности, особенно в отношении военных учений, известных как меры укрепления доверия и безопасности. Проблемы в области контроля над ядерными вооружениями: прошлое и настоящее 15 Стокгольмский документ был расширен и обновлен в 1990 году, переименован в Венский документ, дополнительно обновлен в 1992, 1994 и 1999 годах и теперь известен как Венский документ 2011 года. Переговоры по MBFR закончились в 1989 году без заключения договора, но более широкие переговоры, которые включали обсуждение ядерного оружия и воздушной проверки, привели к заключению договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) в 1990 году. Режим воздушной верификации был превращен в свой собственный договор - Договор по открытому небу, который предусматривает право пролета всей территории каждой из сторон (подписан в 1992 году, но вступил в силу только в 2002 году). На двустороннем направлении успех по Договору о РСМД привел к соглашению о СНВ в 1991 году, которое, наряду с ДОВСЕ, обеспечило проверяемые, прозрачные сокращения обычных и ядерных арсеналов времен Холодной войны.
Энтузиазм в отношении контроля над вооружениями и разоружения продолжался и после окончания Холодной войны, когда США и СССР (позднее Россия) объявили односторонние ограничения на ядерные силы малой дальности, известные как президентские ядерные инициативы (ПЯИ) 1991 и 1992 годов. Год спустя Россия и США впоследствии договорились о запрете РГЧИН (MIRV) в СНВ-2 (который не вступил в силу). К числу других успешных мер по контролю над вооружениями относится запрет на химическое оружие, известный как Конвенция по химическому оружию (КХО), которая была подписана в 1993 году и вступила в силу в 1997 году. Менее успешным был призыв к запрещению производства расщепляющегося материала, предложенный договор о сокращении производства расщепляющегося материала, который был включен в повестку дня Конференции ООН по разоружению с 1995 года, но не привел к заключению договора, и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), который был подписан в 1996 году, но до сих пор не вступил в силу. Аналогичная участь постигла Соглашение об адаптации ДОВСЕ в 1999 году, когда договор был подписан, но все еще не вступил в силу. Критики контроля над вооружениями начали отталкиваться от лежащей в его основе концепции и рамок (особенно в том, что касается опоры на двусторонние американо-российские договоры), в то время как в контексте целого ряда соглашений, включая КБТО, ДОВСЕ, КХО, РСМД, ДНЯО и ПЯИ, возникли опасения по поводу нерассмотренного несоблюдения существующих соглашений.
Новая форма контроля над вооружениями
Дискуссия о полезности контроля над вооружениями вышла на передний план дебатов по вопросам безопасности с решением США выйти из Договора по ПРО в 2002 году. Россия ответила тем, что отозвала ратификацию Договора СНВ-2 и занялась созданием стратегических ракетных комплексов, способных нести ядерный заряд. Тогда президент США Джордж Буш-младший попытался ввести новую парадигму двустороннего контроля над ядерными вооружениями с Россией, представив короткий и простой проект политически обязывающего соглашения об ограничении развернутых систем. Однако Россия настаивала на том, чтобы договор был юридически обязывающим, и результатом стал Договор о стратегических наступательных сокращениях (SORT). SORT не проводил проверки, вместо этого требуя от каждой стороны заявить, что она сократила общее число своих оперативно развернутых стратегических ядерных боеголовок. SORT был заменен договором 2010 года О мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений, известным как новый СНВ. Россия и США вернулись к шаблону более сложных соглашений, которые включали в себя поддающуюся проверке ликвидацию ядерных систем доставки и ограничения на стратегические системы доставки и развернутые вооружения, что позволит сократить их количество до уровней, невиданных с конца 1950-х гг. в феврале 2018 г. обе стороны объявили, что достигли пределов нового СНВ. Тем не менее, договор не ограничивал MIRV-способные системы, и с новой администрацией президента Дональда Трампа США, возможно, вернутся к такому подходу простых, но не поддающихся проверке соглашений, а не к проверяемому контролю над вооружениями. (Например, Джон Болтон - ныне советник президента Трампа по национальной безопасности - еще в 2010 году критически отозвался о "близоруком фокусе нового СНВ на уровень российских вооружений" и высказался за большую гибкость по сравнению с пусковыми установками. Тем временем Россия отвергла предложение тогдашнего президента США Барака Обамы о дальнейших сокращениях стратегических ядерных вооружений, предложенное в его Берлинской речи в июне 2013 года.
Возвращение кризиса SS-20
С тех пор кризис соблюдения режима контроля над вооружениями обострился. Готовность России нарушить Договор о РСМД в погоне за высокоточными крылатыми ракетами малой и средней дальности двойного назначения наземного базирования в контексте ее стремления к более широкому набору ударных возможностей вызывает особую озабоченность в плане стабильности. Внедрение 9M729 (SSC-8), дорожной КРНБ двойного назначения с дальностью действия, вероятно, превышающей 2000 км, вновь вернуло призрак вероятного ядерного удара в Европу впервые за поколение. По крайней мере, нежелание России предпринять решительные и прозрачные шаги для того, чтобы развеять любые опасения по поводу этой системы или, более конкретно, уничтожить ее проверяемым образом, выбило европейские государства из колеи.
Вместо этого Россия выдвинула встречные обвинения, которые США считали установленными в 1990-х годах, отрицая существование этой системы на двусторонних переговорах с 2013 по 2017 год. В ответ администрация Обамы, а затем и администрация Трампа стремились усилить политическое, военное и экономическое давление на Россию, чтобы она вернулась к соблюдению обязательств, и сохранить поддержку союзников (включая НАТО и азиатских). В декабре 2017 года Россия признала существование этой системы, но отрицала, что это было нарушением договора, хотя она не давала никаких дальнейших объяснений и не предпринимала никаких действий для решения проблем США в течение 2018 года. В результате действий России, США объявили Россию нарушителем Договора о РСМД в июле 2014 года и добивались поддержки от союзников для дополнительных шагов, в то время как Россия продолжает отрицать, что это нарушение. 4 декабря США заявили, что обнаружили в России "существенные нарушении" договора и что она приостановит свои обязательства "в качестве эффективного средства правовой защиты в течение 60 дней, если Россия не вернется к полному и поддающемуся проверке соблюдению".
Что дальше?
С небольшой перспективой позитивного решения проблем, стоящих перед Договором о РСМД, контроль над ядерными вооружениями находится на критическом этапе. Если Россия продолжит нарушать Договор о РСМД, то продление срока действия нового СНВ, который истекает в 2021 году, трудно себе представить. Некоторые в администрации Трампа предполагают, что они могли бы предложить другое соглашение типа SORT, но хотя это, вероятно, не является предпочтением России - Москва, возможно, предпочла бы проверку, плюс юридические ограничения - обе стороны могут признать, что в настоящее время у них нет ни средств, ни склонности участвовать в гонке стратегических ядерных вооружений. И Москва, и Вашингтон уже вкладывают значительные суммы в модернизацию ядерных сил, стремясь достичь своих целей в новых рамках СНВ. Однако обе страны уже некоторое время разрабатывают ракетные комплексы средней дальности воздушного и морского базирования, и наземные системы с большей вероятностью присоединятся к этому комплексу в случае краха Договора о РСМД. Кроме того, другие государства разрабатывают и развертывают такие ракетные системы, в частности Китай, причем большая часть его ядерного оружия доставляется наземными системами средней дальности. Действительно, утверждалось, что технология и распространение соответствующих ноу-хау обходят договор о РСМД стороной. Все больше стран ищут высокоточные технологии крылатых ракет двойного назначения, поскольку другие передовые системы, пригодные для нанесения ударов первым, переходят от чертежной доски к развертыванию, включая крылатые ракеты большой дальности, гиперзвуковые ракеты и системы скоростного планирования.
Один из возможных путей продвижения вперед был предложен США и Россией в октябре 2007 года в совместном заявлении на 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Перед лицом распространения ракет средней и меньшей дальности обе стороны предложили, чтобы дополнительные страны (особенно Китай) присоединились к призыву отказаться от "баллистических и крылатых ракет наземного базирования с дальностью действия от 500 до 5500 километров, что приведет к уничтожению любых таких ракет и прекращению связанных с ними программ". Хотя в то время это предложение не получило широкого распространения, распространение таких систем - как ядерных, так и обычных - возросло, и потенциальная угроза, которую они представляют, стала более очевидной. (Кроме того, нынешний тупик в вопросе членства в режиме контроля за ракетными технологиями (РКРТ), когда Россия блокирует заявки на новое членство, а Китай еще не разрешил присоединиться из-за озабоченности по поводу своего режима экспортного контроля, помешал РКРТ полностью достичь своих целей.) Совместное предложение 2007 года можно было бы даже расширить, включив в него запрет на разработку, производство и развертывание таких систем наряду с положениями о поддающемся проверке уничтожении. Вполне вероятно, что для достижения успеха сегодня такое соглашение должно было бы также включать системы воздушного и морского базирования. Это могло бы означать пересмотр идеи - обсуждавшейся в рамках первоначальных предложений по договору РСМД - о введении региональных ограничений на ракетные системы средней дальности, а не прямой запрет.
Необходимо будет также решить и другие вопросы, включая ядерное оружие меньшей дальности и новые технические проблемы. Последний включает в себя гиперзвуковое оружие дальнего действия и проблему, которую оно создает при сжатии пространства принятия решений обороны; связанную с этим роль искусственного интеллекта в военных циклах принятия решений; смертоносное автономное оружие; и как (и возможно ли) сдерживать кибератаки (которые потенциально могут быть нацелены на объекты раннего предупреждения или ядерного командования и управления). Хотя достижение рамок, способных справиться даже с одним из этих вызовов, может быть проблематичным, выживание в новом, более сложном, менее предсказуемом и более многополярном эквиваленте холодной войны может быть еще более сложным.
Квантовые вычисления и оборона
Интеграция квантовых технологий в настоящее время представляет собой один из наиболее ожидаемых достижений для Вооруженных сил, однако их точное воздействие по-прежнему трудно предсказать. Хотя до экономичного применения и широкого использования еще много лет, есть мало сомнений в том, что они будут иметь разрушительный эффект, когда они будут использоваться масштабно. В мае 2018 года глава отдела квантовых вычислений в технологической фирме Intel предположил, что "если через 10 лет у нас будет квантовый компьютер с несколькими тысячами кубитов, это, безусловно, изменит мир так же, как это сделал первый микропроцессор". (Кубит, или квантовый бит, - это основная единица информации в квантовом компьютере, аналогичная биту в стандартном компьютере.) Но хотя квантовая технология, как ожидается, в конечном итоге будет иметь далеко идущие последствия для Вооруженных сил, разведывательных служб и правоохранительных органов, неясно, насколько она изменит традиционный баланс сил между государствами или между государствами и негосударственными субъектами.
Потенциальные военные применения
Область квантовой информатики порождает множество новых приложений, связанных с защитой, которые часто объединяются под одним названием "Квант", но которые заслуживают независимого рассмотрения. Квантовое распределение ключей (QKD), квантовый криптоанализ и квантовое зондирование - все это обещает существенно повлиять на стратегическую безопасность различными способами. Например, QKD предоставляет защитникам краткосрочное преимущество для защиты их коммуникаций, в то время как квантовый криптоанализ является по своей сути наступательной способностью, хотя и созревающей более медленными темпами. Обобщенные квантовые вычисления дадут много других возможностей, но они слишком неопределенны на данном этапе, чтобы позволить согласованный анализ их эффектов второго порядка.
Наиболее распространенной формой квантового шифрования является передача криптографических ключей (например, QKD) с использованием квантовой "суперпозиции" фотонов во время инициирования защищенных сеансов связи. В соответствии с принципом неопределенности Гейзенберга точные состояния фотонов неопределимы до тех пор, пока они не будут изолированы и измерены - только тогда они проявляют определенное состояние поляризации. Поскольку сам процесс перехвата (или "подслушивания") кубита необратимо изменяет его, QKD предлагает ценное средство узнать, были ли перехвачены и исследованы сообщения (например, через атаку "человек-в-середине"). Это аналогично использованию защищенных от несанкционированного доступа конвертов для отправки писем через стандартную почтовую сеть. Технология QKD применима к существующим системам зашифрованной связи, но до последних нескольких лет она сталкивалась с проблемами внедрения на больших расстояниях, что делало ее непрактичной вне ограниченных сред.
Квантовый криптоанализ относится к специфическому применению квантовых вычислений для расшифровки закодированных сообщений. Современные стандарты шифрования в основном опираются на математические алгоритмы кодирования данных, которые практически не поддаются взлому в любой разумный период времени. Например, американский военный продвинутый стандарт шифрования 256-битное шифрование теоретически потребовало бы миллиардов лет для современных компьютеров, чтобы взломать код с помощью методов грубой силы (т. е. "проб и ошибок" всех возможных решений). Однако квантовые компьютеры в конечном итоге смогут заменить последовательные методы проб и ошибок для обработки таких сложных математических задач альтернативными средствами для одновременного рассмотрения многих возможностей. Перспектива квантового криптоанализа настолько заманчива, что некоторые страны уже начинают собирать зашифрованные иностранные сообщения в расчете на то, что в будущем они смогут извлечь из этих данных ценные секреты. Когда квантовый криптоанализ действительно станет доступным, он существенно повлияет на международные отношения, сделав широковещательные (или перехваченные) сообщения открытыми для расшифровки. Для стран, которые широко полагаются на шифрование для обеспечения безопасности военных операций, дипломатической переписки или других конфиденциальных данных, это может стать переломным событием.
В сентябре 2018 года Соединенные Штаты опубликовали свой национальный стратегический обзор квантовой информатики, который бросил вызов квантовому зондированию как "использованию квантовой механики для повышения фундаментальной точности измерений и/или обеспечения новых режимов или методов для датчиков и измерений". Такие новые возможности могли бы обеспечить явные военные преимущества. Комитет экспертов по оборонной науке Соединенного Королевства подчеркнул потенциальную важность усовершенствованных гравитационных датчиков (квантовых гравиметров), которые могут обнаруживать движущиеся массы под водой, например подводные лодки. Сверхпроводящие магнитометры, использующие квантовую технологию для измерения мельчайших изменений магнитных полей, могут также использоваться для обнаружения вражеских подводных лодок, а квантовый радар может использоваться для обнаружения даже малозаметных самолетов. Как заявила британская оборонная научно-техническая лаборатория, "ожидается, что будут задействованы новые разрушительные в военном отношении технологии (например, новые средства связи или радары)". Квантовые технологии уже являются частью разработок, связанных с миниатюризацией атомных часов, которые полезны для определения местоположения, навигации и определения времени.
Квантовые вычисления, скорее всего, обеспечат другие прорывные приложения, хотя еще слишком рано на этапе исследований и разработок предвидеть, какие изобретения ждут впереди или как дружественные силы или противники могут использовать их. Квантовые вычисления не смогут полностью вытеснить классические методы вычислений, основанные на транзисторах и кремниевых микрочипах. Вместо этого квантовые вычисления лучше всего рассматривать как альтернативную, комплементарную и даже синергетическую технологию, которая сможет решить некоторые проблемы, которые нынешние компьютеры не могут, но которые, скорее всего, также будут сравнительно неэффективны или лишь незначительно лучше для решения других проблем, в которых нынешние компьютеры преуспевают.
Национальные программы
Некоторые страны активно инвестируют в квантовые исследования, чтобы получить экономическое и военное преимущество. Природа квантовых вычислений двойного назначения означает, что частные компании и университеты также будут играть ключевую роль в изобретении и адаптации этих новых технологий. В своем представлении в марте 2018 года Комитету по науке и технологиям Палаты общин Великобритании Институт физики заявил, что "Великобритании необходимо преобразовать свою мощную исследовательскую базу в коммерческую продукцию, углубляя связи между академическими кругами и промышленностью и используя соответствующие промышленные преимущества". Степень, в которой национальное государство может мобилизовать ресурсы для приоритетного развития военного применения, может оказаться решающим преимуществом в этой новой технологической гонке.
Китай был одним из первых лидеров в области квантовых исследований и разработок. В 2016 году Пекин предпринял попытку достичь крупных прорывов в квантовых технологиях к 2030 году, и в том же году он запустил первый в мире квантовый спутник, который телепортировал фотон на Землю в 2017 году. Спутник Micius в настоящее время успешно завершил QKD с орбиты на наземные станции в Синлуне, Китай, и Граце, Австрия. В 2017 году Китай также установил первый междугородний, наземный канал квантовой связи между Пекином и Шанхаем. Эти научные достижения представляют собой знаковые инициативы, которые могли бы защитить правительственные коммуникации Китая от иностранного наблюдения - по крайней мере, до тех пор, пока квантовый криптоанализ не станет функциональной реальностью. Запланированная Национальная лаборатория квантовой информатики стоимостью US$10 миллиардов в Хэфэе, провинция Аньхой, будет руководить Национальным движением в области квантовых вычислений и зондирования.
США - еще один возможный лидер в гонке за реализацией квантовых приложений для обороны. С 2016 года правительство спонсирует более US$200 миллионов в области квантовых исследований, а в 2018 году Министерство энергетики и Национальный научный фонд выделяют еще US$250 миллионов на поддержку квантового зондирования, вычислений и связи через двухлетние гранты. Среди вооруженных сил США исследовательское подразделение армии финансирует обширные исследования в области квантовых вычислений, в то время как ВВС США рассматривают его как преобразующую технологию для информационной и космической войны. Но еще более актуальными могут быть компании частного сектора, такие как Google, IBM, Intel и Microsoft, которые проводят квантовые исследования уже почти десять лет. На Западе они - вместе с канадской компанией D-Wave Systems - ведут разработку квантовых компьютеров, которые могут запустить военные платформы с квантовой поддержкой будущего.
В совокупности европейские страны также вкладывают значительные средства и добиваются значительных успехов. Флагманская программа Европейской Комиссии по квантовым технологиям будет представлять собой крупномасштабную исследовательскую инициативу на сумму порядка 1 млрд. евро (US$1,1 млрд.) в течение десятилетнего периода. Она предназначена для сосредоточения внимания на четырех основных областях квантовой технологии: коммуникация, вычисление, моделирование и зондирование. В 2013 году правительство Великобритании объявило о годовом инвестировании в размере 270 млн фунтов стерлингов (US$422 млн.) для своей собственной национальной программы квантовых технологий, которая призвана "создать согласованное правительство, промышленность и академическое сообщество квантовых технологий", а в конце 2018 года квантовые технологии стали предметом парламентского расследования в Великобритании. Президент Франции Эммануэль Макрон подписал меморандум о взаимопонимании с тогдашним премьер-министром Австралии Малькольмом Тернбуллом в мае 2018 года о совместном предприятии между двумя странами по разработке и коммерциализации квантовой Кремниевой интегральной схемы. Это совместное предприятие объединит усилия австралийской компании Silicon Quantum Computing и французского научно-исследовательского института Commissariat a l'Energie antimasque et aux energies alternatives. Наконец, в сентябре 2018 года Германия объявила о новом финансировании исследований в области квантовых технологий на сумму 650 млн. евро (US$771 млн.) на период 2018-22 годов.
Россия также инвестирует в квантовые вычисления в Российском квантовом центре, но она не имеет такого же уровня ресурсов, как другие страны, и остается позади Китая и США. Это может частично коррелироваться с общим снижением российского Научно-исследовательского потенциала с 1990-х гг. Президент Владимир Путин, однако, как сообщается, увеличил национальные расходы на исследования и разработки (НИОКР) до 1% валового внутреннего продукта России, при этом 187 млрд рублей (US$3 млрд.) были выделены на фундаментальные научные исследования и разработки в 2018 году. Тем не менее, недавние прорывы в области квантовой информатики не были вызваны российскими исследователями, как это видно из громких опасений США по поводу растущего "квантового разрыва" с Китаем, без аналогичного внимания к угрозам со стороны России в этой области.
Квантовое превосходство
Термин "квантовое превосходство" относится к способности квантового компьютера выполнять задачи, выходящие за рамки возможностей самых мощных современных обычных суперкомпьютеров. Google анонсировала 72-кубитный процессор в 2018 году, превзойдя рекорд IBM предыдущего года в 50 кубитов, и заявила, что ее новый чип может достичь квантового превосходства в течение года. Но это не просто количество кубитов, что имеет значение; скорее всего, комбинация факторов - включая "глубину" квантовой схемы или количество логических операций, которые она может выполнить до появления ошибок, - влияет на истинную вычислительную мощность, которую исследователи IBM назвали "квантовым объемом". Intel разделяет мнение, что квантовые технологии невероятно сложны и потребуют значительного времени для совершенствования коммерческих приложений.
Также стоит задуматься о том, что могут означать квантовые технологии для геополитики. Есть основания опасаться, что появление квантовых технологий лишь усугубит цифровой разрыв между странами и увеличит неравенство в сфере безопасности. Например, квантовый криптоанализ теоретически мог бы стать отличным уравнителем, но в действительности он может стать доступным только для богатых, развитых стран, которые могут позволить себе управлять необходимыми активами. Если избранная горстка стран сможет одновременно навязать прозрачность коммуникациям своих противников и защитить свои собственные с помощью QKD или квантовых алгоритмов шифрования, то гегемонистские отношения могут сохраниться. То же самое можно было бы сказать и о массивной обработке данных, обеспечивающей разведывательные и оперативные преимущества в реальном времени для технически развитых государств. Эта потенциальная новая дилемма безопасности была поднята во время 4-го Европейского форума по кибербезопасности в Кракове, Польша, в октябре 2018 года.
И наоборот, развитие и широкое распространение квантовых технологий может со временем уменьшить сравнительные преимущества некоторых держав. Если бы каждое правительство могло обеспечить безопасность своих коммуникаций, обрабатывать разведывательные данные с доселе невиданными масштабами и скоростью и обнаруживать иностранные военные объекты в воздухе или под водой, то можно было бы наблюдать выравнивающий эффект. Все, что можно сказать с уверенностью на данном этапе, это то, что техническое квантовое превосходство одновременно неизбежно и близко, и что разрушительные эффекты квантовых технологий, вероятно, заставят страны изменить свои оборонные позиции.
The 2018 Nuclear Posture Review committed to nuclear modernisation, including development of low yield warheads for SLBMs and, in the longer term, a modern nuclear-armed sea-launched cruise missile. Pentagon efforts to partner with Silicon Valley and technology firms to accelerate innovation have met some opposition from the sector, including refusal by Google staff to participate in the Project Maven AI initiative.
The US army is fielding specially trained Security Force Assistance Brigades to provide trainers, advisors and mentors to partner other nations' forces. It continues to balance the requirements of ongoing missions with the reorientation to traditional tasks, also improving its combat-training centres and hastening their reorientation to high-end combat.
The US Air Force continues to face the challenge of an ageing inventory combined with the lower pace of delivery of replacement types. USAF chiefs are advocating an expanded number of operational squadrons: the target mentioned is 386 by 2030. Any question of whether the Pentagon wanted to sustain two combat aircraft manufacturers (Lockheed Martin plus one other) appears to have been resolved with Boeing picking trainer, tanker UAV, and helicopter orders that will help sustain its military business.
The US Navy continues to try to balance rebuilding readiness with achieving early progress towards increasing platform numbers to achieve a 355-ship battle force target.
After delays, Canada announced that a consortium led by Lockheed Martin (with the UK Type-26 design) was the preferred bidder for its Canadian Surface Combatant programme.
North America
UNITED STATES
Towards the end of its first year in power, the administration of US President Donald Trump began to release national-security documents that elaborated its political priorities. Trump wrote of his 2017 National Security Strategy (NSS) that `we are charting a new and very diffrent course'. His administration has done so in two important ways: by prioritizing the return of great-power competition; and by unsetting Washington's closest allies.
Strategy documents
The strategy of `principled realism' described by the December 2017 NSS is a narrative arc of military strength and generous institution building by the United States that surrendered American advantages and empowered and emboldened potential rivals. The contrast with the 2015 NSS is clear. That document, released by the Obama administration, affirmed `America's leadership role within a rules based international order that works best through empowered citizens, responsible states, and effective regional and international organizations'. The 2017 version flps the perspective from an international order of increasing cooperation to one of increased competition and of `intertwined, long-term challenges that demand our sustained national attntion and commitment'. It acknowledges that US advantages long taken for granted are shrinking relative to challengers and commits to prioritise US effrts to manage great-power competition from China and Russia.
Priorities from the NSS carried through into the 2018 National Defense Strategy (NDS), and into the Department of Defense's (DoD's) budget requests. The NDS states that `inter-state strategic competition, not terrorism, is now the primary concern in U.S. national security'. Great-power challengers, rogue states (Iran and North Korea) and transnational threats shape the NDS and reprioritise spending in the defence budget. The language is stark. The United States' `competitive military advantage has been eroding'. The US armed forces have `no preordained right to victory on the battlefield', and tough choices need to be made in order `to field a lethal, resilient, and rapidly adapting Joint Force'. It departs from the NSS in stressing the primacy of diplomacy in Washington's international engagement and emphasising the essential contributions of allies - the document contains multiple references to their importance.
In its February 2018 Nuclear Posture Review, the DoD provided more detail on its long-stated assertion that Russia was in violation of the 1987 Intermediate Range Nuclear Forces (INF) Treaty, and committed the US to nuclear modernisation, including the development of low-yield warheads for submarine launched ballistic missiles and, in the longer term, a modern nuclear-armed sea-launched cruise missile. The DoD also committed to robust missile defences. However, as of November it had yet to release its Missile Defense Review. Formerly the Ballistic Missile Defense Review, this new version is expected to focus also on hypersonic threats and advocate an enhanced detection and tracking architecture, including in space.
Congress largely complied with the administration's defence strategy and spending priorities, agreeing the US$716-billion top line during budget negotiations in March and passing the 2018 National Defense Authorization Act (NDAA) on schedule for the first time in a decade and with wide bipartisan support (the vote was 85-10 in the Senate, 351-66 in the House of Representatives). The budget deal extends only until 2020, however, making sustained support questionable.
The DoD's force-sizing construct has likewise been brought into alignment with the focus on great power competition; but it also emphasises that the ability to defeat aggression by a major power, while deterring opportunistic aggression and disrupting imminent threats from terrorism and `weapons of mass destruction', will require the fully mobilised joint force in wartime. While that appears to be an expanded construct, the previous force-sizing construct had focused on steady-state (rather than full wartime mobilisation) capacity. While Congress authorized an increase in end strength for the force, the DoD is programming money first to restore readiness that had eroded under Budget Control Act (BCA) 2011 spending caps. The US$33bn shortfall identified in 2017 by Secretary of Defense James Matts has been filed, mostly by Congress ignoring the administration's reduction of Overseas Contingency Operations (OCO) funding. A Congress led by the president's own party has been activist in foreign and defence policy to stay the president's hand. Examples include continuing State Department funding despite administration efforts to reduce it by nearly 30%; supporting NATO in advance of the Brussels Summit; rejecting Russia's request to question US diplomats (which Trump had agreed with President Vladimir Putin to allow); and legislating against the withdrawal of US troops from South Korea or Europe without the secretary of defense's approval.
Alliance relations
The authors of the NSS have been commended for blunting the tone of President Trump's `America First' campaign speeches and producing a strategy document more amenable to sustaining existing rules, alliances and institutions. However, the president's own views were unchanged, as the gap between his speech presenting the document and the NSS illustrated: `We have made clear that countries that are immensely wealthy should reimburse the United States for the cost of defending them. This is a major departure from the past, but a fair and necessary one.'
While President Trump considers that he is `strengthening even our strongest alliances', other members of these alliances do not agree. NATO allies have been left reeling from their interactions with the president, who refers to their own defence spending as money owed to the US and seems not to consider as relevant the legacy of shared sacrifice in war. Trump derailed the G7 meeting in June 2018, refusing to sign the communique and publicly denigrating Canada's Prime Minister Justin Trudeau. Trump also seems to consider the European Union as much of a foe as China, at least in trade terms. Unilateral US withdrawal from the Iranian nuclear deal - even after acknowledgement by the director of national intelligence and the secretaries of state and defense that Iran was in compliance with the agreement - and the subsequent imposition of secondary sanctions on European firms, led Heiko Maas, the German foreign minister, to suggest an international payments system independent of US influence. Trump's announcement that the US would withdraw from the INF Treaty also unsettled Washington's European allies. And talk of a `bloody nose' attack under consideration by the US on North Korea alarmed both South Korea and Japan. Meanwhile, personal diplomacy by the president with North Korea and Russia left a trail of confusion about what he had agreed - North Korea maintains the US agreed to sign a peace treaty as a precursor to denuclearisation, while the White House maintains the opposite.